災難城市啟示錄

高雄突然間成為一個災難城市。事實上，任何災難在台灣都是一齣戲，相同劇本、不同時空、由不同的人重複上演，而你我都是劇中人。因此，所有傷亡者都是「我們」，承受苦難而犧牲的我們。

其實，當代人類文明史就是一部造災史，也是災難史。文明以科技克服環境的制約，用工具突破天地的規限，讓人只要操控科技工具，就可以對自然環境予取予求而自覺偉大。但關鍵是，人類能不能因災難而看清禍源，明白自我的有限與無知，而不再自我膨脹、無所不能與人定勝天，並且藉由災難的啟示，拋棄主宰與剝削的人與環境的關係，重建人地相互依賴、共生的連結，才可能停止繼續造災。

我們信仰經濟發展，並且集體膜拜都市開發、工商成長、土地炒作之神。我們也習慣性地將城市簡化為如同機械一般的系統，只要能夠掌握系統間的連結與關係，就能輕易地掌握、預測與操控城市發展。因此，所有的都市發展，人類從來沒有一點點謙虛，反而只有無盡與無情的掠奪再掠奪。

過度發展沒人喊停

請看看台灣社會所有大城市無止盡的區段徵收、市地重劃，瘋狂地發展再發展的土地使用行為（台中稱得上是經典），再看看長期以來為了發展工業或耗用天然資源及優美風景的特定區計畫（如廬山，你知道它是一個都市嗎）。

此外，還有許多地方土地炒作集團勢在必得的新訂都市計畫案，如淡海二期、桃園航空城、新竹台知園區、南投清境等。別忘了，還有在立法院企圖強渡關山，讓台灣國土脫光光的自由經濟示範區。事實上，台灣的城市發展早已失控、都市計畫也嚴重供過於求，但開發炒土的瘋狂掠奪行徑卻從來沒有停止、也沒有人喊停。

盆地湖泊起家的台北城，早已是個超級過度發展的城市，卻從來沒有減的思維，而只玩加的遊戲，如大量的容積獎勵、保護區變更（慈濟、薇閣正在進行，行義路、貓空已完成）、國有土地開發利用（如華光、空總、台北學苑、202兵工廠、大巨蛋）、社子島開發。而所有參選的或當選的政治人物，腦子裡也盡是開發再發展，卻鮮有保護、減壓的格局。這種無所不用其極、耗盡大地的最後一滴乳汁的意識與行為，就是災難城市的肇因。如果921地震、311福島核災、88風災，甚至高雄大爆炸發生在台北，可以想見，台北城將是個超級災難城市。

台灣島嶼本就是我們的諾亞方舟，只是我們將方舟當作商品與投機炒作工具而造災。紀錄片「愚蠢的年代」從未來反觀現代而發出大哉問「這些人到底在想些什麼？難道他們覺得自己一點都不值得救贖？」地小人稠的台灣，我們其實根本不想什麼，我們想的只有「經濟、經濟、經濟」，但我們如果實實在在的計入這些災難的成本，就會懷疑我們是否是「反經濟、不經濟」的發展。

台灣社會必須有所改變，源頭是價值觀，別再把「經濟成長」當作社會幸福的唯一指標，才能徹底改變對待土地的行為與方式，也才能為自己的降災、減災、保全、維安，留下退路。這不是回歸原始人的生活，而是要停下來，仔細看看過往、想想未來，才會知道當下該做什麼、不該做什麼。因為，我們其實沒有什麼退路了，台灣是你我共同且唯一的家，我們無處可逃。

 

本文刊登於2014/08/05蘋果論壇

 

頭過身就過

北投行義路溫泉就地合法記

自2008年開始關注北投行義路保護區變更案，5年來，最後可歸結出簡單而深刻的註腳，就是「切割與折衷，是就地合法的法寶」。這事，一般人是做不來的，得要有專業文官的配合，以及專家委員的背書，才能讓一切很精準而專業的通過。於是，都計專業與開發業者之間，似乎已無啥分際，或者可以說是緊密的建立起「以開發為導向」的伙伴關係。

2013年6月25日內政部都市計畫委員會第806次會議，第二案審議「變更台北市北投區行義路一小段49地號等保護區為溫泉產業特定專用區（第一階段：可申請變更溫泉產業特定專用區開發許可範圍）主要計畫案」。會議前幾日，營建署承辦單位私下透露「壓力很大」，這句話很容易解讀，意思就是「會通過」，問題是會怎麼通過。

案名不是問題？

事實上，北市府為了順利變更，在歷來審議過程中無所不用其極（請參見作者歷來文章），足可謂是以專業為就地合法奉獻的經典。

本次會議更是修改案名，在原案名加上「第一階段：可申請變更溫泉產業特定專用區開發許可範圍」，這樣分階段的作法，是故意將完整都計案做切割，並製造第一階段不重要（僅是開發許可範圍）的假象，讓它頭（第一階段）先通過，後續身（第二階段）就很容易接續通過。未來可以想見的畫面是，業者將會質問「第一階段都通過了，為什麼第二階段還要阻擋？簡直是欺壓…」。

此外，這個混雜了「變更」與「申請」的案名，宣稱實質上尚未變更，只是申請開發許可範圍，但是，申請開發許可範圍的審查是內政部都委會的職權嗎？這樣的做法，很顯然地，就是要都市計畫委員背書。而內政部都委會，面對這個與台北市都委會（2008年）審議通過不同案名，以及專案小組9次會議亦不相同案名的個案，竟也就這樣通過了，也真的背書了。

安全有虞沒關係？

專案小組審查時強調以「保育與安全」為變更最高原則與目標，也要求整體規劃必須安全無虞。，而北市府所提供的會議資料中，也一再強調「無潛在地質災害與環境敏感之保護區」。但是，本案審議至今，北市府從未能確保安全無虞。

其實經濟部中央地質調查所可以提供高、中、低地質災害潛勢區之套疊圖，但是北市府歷來僅自行疊圖，且強調「僅供參考」，這根本就是敷衍且不願意負責任的作法。而就算依市府疊圖，部分基地仍位於敏感區，且變更之全部範圍被環境敏感區團團圍住，這叫做安全無虞嗎？但是，內政部都市計畫委員會也就這麼通過了。

造災無所謂？

台灣歷來的災難顯示，在A區域造災，未必會在A區域致災，且很可能在其他區域致災。本案保護區位磺溪水系，而磺溪下游即是台北市區。我在會議中發言（體制稱為陳情，但我不以為然）「如果各位委員認為台北市並不危險、不會有災難，也就是認為台北市是個強壯的城市、很安全，那您們就讓本案通過吧！」沒想到，還真的就這麼通過了。

但我發言時也特別強調，1993年時我服務於營建署都市計畫組時，承辦「廬山風景特定區計畫（第一次通盤檢討）案」，當時南投縣政府即是要將許多商業、旅館的違法土地使用就地合法，我陪同都委會委員前往現勘，一位委員邊看邊搖著頭告訴我「不能過，不能過，過了我們是要負責的。」

是的，這些委員讓本案通過，就應該負責任。

溫泉法當令箭？

這個變更案本來與溫泉法無關，因為溫泉法規範的是「水權」，並非「土地使用管制」。且溫泉法之緩衝期（2013年7月1日），緩衝的亦是水權的管理，絕非土地使用管制，而緩衝期要改善的也當然不是土地使用管制，而是業者的違法行為。

依溫泉法的規範，違法土地使用的業者當然無法取得溫泉標章。因此，北市府與溫泉業者一致地認為，土地使用的約束應該改善，故以溫泉法緩衝期將屆為由，打破土地使用管制的門。此一作法，無疑就是明白的要求都市計畫委員會「就地合法」。

行義路溫泉的違法問題，是北市府長期行政怠惰與失職，放任、縱容業者所造成，北市府從未面對失職的究責與懲處，卻在會議中直接地對委員表明「本案若維持保護區，就會繼續保持原狀，無法管理。」這不僅說明了台北市政府對行義路溫泉區土地使用全盤的失職、失責，更是失能、失智到了極點，北市府無疑地是直接向委員擺明，若維持保護區，就是不會依法管理，只會繼續擺爛、放任違法。

但是，都委會的委員們竟也買單了。這樣的都市計畫，這樣的專業，還有什麼好說的呢？

折衷法頒發「免開罰許可」

不只是北市府切割個案，將全案切割為兩個階段，內政部都委會也在不知名的壓力與運作下，展露了一手，而且更完美。

北市府的整體規劃將全案分為A、B、C、D、E五個開發許可單元，其中E單元沒有業者。內政部都委會提出三個討論的方案，方案1是「…本計畫案仍維持保護區，僅於主要計畫劃設A、B、C、D、E等五個開發許可單元開發許可範圍，俟各開發許可範圍整合提出整體開發計畫經市府審查通過後，再分階段報由本部核定變更為溫泉產業專用區。」這麼長的文字，其實就是通過這五個單元為開發許可範圍。方案2則是「依方案1辦理，剔除A及E開發許可單元。」方案3「維持原計畫--保護區。」

很顯然的，第2案叫做折衷方案，是一般人都會以為最可能通過的方案，然而會議當天支持變更的三位發言者中，有二位是A單元業者，他們認為不能未審先判、未造災就先規範。於是，當天通過的既不是剔除A、E單元的第2方案，也不是五單元的第1方案，而是第1與第2方案的再折衷方案，同意將A、B、C、D四個單元劃為開發許可範圍。折衷後再折衷，到最後只剔除了「依市府資料沒有業者」的E單元。這種只要有業者就通過的作法，顯然就是在為業者解套，說得更坦白與準確一些，這根本不是劃設開發許可範圍，而是頒發一張溫泉法7月1日緩衝期到期後的「免開罰許可」。

2013年6月25日，我見證了一場都市計畫「庖丁解牛、游刃有餘」的戲。當具有知識與技術、嫻熟律法與工具的專業者，鼓動起專業的羽翼，為就地合法鋪路、護航，還有什麼做不到的？還有什麼不能通過的？

為了達到變更的目的，於是創造出一個既切割又折衷的「都計異形」，讓城市保護區的失守如此的輕而易舉，也讓9次專案小組的討論，徹底成為一齣歸零的荒謬劇。

我真的相信，這一切其實「他們」早就講好了，至於「他們」是誰，有形或無形，我真的不知道。我只知道，「他們」成功了。

後記：

我在6月28日將會議發言打成文字稿，寄送給內政部營建署，讓其便於列入會議紀錄，並以電話確認，不料獲得以下回應：「你發言時並未要求納入會議紀錄，因此，說完就說完了，不納入會議紀錄。」我立即正式發文給營建署嚴正要求，後賴都市計畫組副組長的調整才予納入。

只要是稍稍瞭解民主法治的內涵與公民參與的價值的朋友，都會和我一樣感到離譜與荒謬，但這就是台灣都市計畫的現實與真實。

台灣整個都市計畫的體制，距離人民很遙遠、很遙遠，遑論土地、環境與生命。

溫泉法修法啟示錄

 上星期是我溫泉法的一週，從星期一召開記者會反對修法延長緩衝期，其後緊急應對經濟部提出的修正版本，接著處理自由時報的報導，然後面對質疑後的自我反思，以及事後對可能問題的再因應，一直到這個星期一接受三位媒體朋友採訪。這完整的一週，凸顯我對立法院議事運作的無知，以及對文官體制人性、人心的企盼，更看見自我的侷限性。只能自我解嘲，原來江湖行走數年，終究還是菜鳥、笨鳥一隻。

因與緣

   2008年，一位當時的台北市都市計畫委員會委員告知我，北投行義路的違法溫泉開發即將透過保護區變更就地合法。於是我於該年4月15日前往市府參與都委會第581次會議並提出反對意見，但當天會議快速通過該案（變更台北市北投區行義路一小段49地號等保護區為溫泉產業特定專用區主要計畫案）。緊接著，我請綠黨潘翰聲（時任綠黨秘書長）、荒野保護協會周東漢（時任保育部主任）協助，一起追蹤本案，並至內政部都市計畫委員會參與審議（在現行體制下稱為「旁聽與陳情」），其後，又因本案涉及取水源頭位於陽明山國家公園特別景觀區，蠻野心足生態協會秘書長林子凌亦投入一起全程參與迄今。

    因台北市政府所提出的行義路都市計畫變更案，法令依據為溫泉法，我們才知道原來溫泉法第31條的七年緩衝期，已成為開發者對土地使用管理體制施壓就地合法的根本源頭。2010年7月，才慶幸緩衝期已結束，以為溫泉法不僅有管制的牙齒了，而且也不能再被利用來拔除土地規劃與管理的牙齒了，才後知後覺的發現，緩衝期竟早已在5月又被立委提案修法延長了三年。

    今（2013）年緩衝期又屆，我們知道一定會有委員再提出延長，果然，蘇清泉等24位委員在4月又提出修法。有立委私下告訴我「這種提案，國民黨挺，是擋不住的。」但是，我們還是想做一點努力，原只想召開記者會，反對延長緩衝期並譴責立委，沒想到發展出上星期的系列關注，反而能夠引起媒體的報導，若能因此引發更多社會關切，讓修法更有壓力，反而是好事一件。這是我很阿Q的想法。

泡《溫泉法》的湯

    5月17日，我們得知22日（三）經濟委員會將審查溫泉法，於是臨時決定20日（一）上午召開「就地合法無盡期，敏感國土大崩毀」記者會，反對蘇清泉等24位立委再度延長緩衝期三年的提案，長期關心並協助土地與環境議題的田秋菫與林淑芬委員亦前來聲援。

    我知道在現有的狀況下，的確仍有極少數地區（例如廬山的安遷），可能因為特殊的情形與問題，必須藉由行政體制來解決（不是就地合法），因此，記者會新聞稿最後，我們亦呼籲立法委員「應停止修法，要求主管機關（經濟部）盤點並清查所有溫泉區之現況，徹底檢視溫泉業者與消費者之財產與生命安全，並以地質法所建立之地質資料以及劃設之地質敏感區為依據，排除國土環境不允許變更之地區，對於可以有限度使用之地區，本即可依土地使用相關法令進行變更。」

    21日（二）晚上，得知田委員與林委員都將會前往經濟委員會表達反對，心中想著，這種守護環境的無私熱情，以及知其不可為而為之的積極行動，才是台灣社會應該擁有的「真委員」。

    22日（三）上午上課前，林淑芬委員緊急來電告知，經濟部在委員會中提出修正案，取消延長緩衝期三年（維持原102年7月1日前完成改善），但加上「但依溫泉法第13條經公告劃設之溫泉區，如直轄市、縣（市）政府認為因天災復建、安遷或涉及國家土地管理政策調整需要，且無地質災害之虞，得報經中央主管機關會同原住民族委員會及中央觀光主管機關核定後公告，延長改善之事項及期限。」林委員直問我覺得如何？

    當下，因趕著上課，又沒有「緩下來」的思考，也沒能找幾個人（特別是法律專業者）共同評估這個修正案，更沒有請林委員要求經濟部應針對「因天災復建、安遷或涉及國家土地政策調整需要，且無地質災害之虞」的限制條件，提出專案報告再進行討論。

    倉促決定的確是一大誤失。當時我的思考很簡單，認為已經關上讓業者挑戰並且製造問題的大門，而為了解決問題，也開了主管機關便於治理的一扇窗，且我估量天災復建、安遷、國家土地政策調整、無地質災害之虞等，已是較具體且嚴格的條件，應少有溫泉區得以開門。因此，基本上我認同此版本，簡言之，我認為經濟部有牙齒了，但可以在某些限制條件下不用牙齒。

    這樣的思考，還有一個重要的前提，就是依據僅有的經驗，我一直認為主管機關經濟部水利署署長楊偉甫仍是個有理想的良善主管，而我亦瞭解水利署內不乏真誠面對水資源窘境的文官。

    在此思考下，我建議可以更嚴格規範期限，因此，當天通過的並非蘇清泉等提案的延長緩衝期至105年版本，而是林淑芬委員針對經濟部的修正版本，再提出「延長改善期限不得逾三年」的修正動議案，也就是維持102年7月1日前完成改善，並附加特殊情況得以延長改善事項及期限，且不得逾三年。

    孰料，隔（23）日自由時報一篇「溫泉法修正案，非法業者可再寬限三年的報導」，不僅未能釐清事實，反造成更大的誤解，致令林淑芬委員成為眾矢之的（林委員好意協助，該受指摘的其實是我），也讓我在還未向她致謝前就先道歉。

    但是，所有的批評並不是沒有道理，所擔心的事也並非不會發生，我的確很可能在倉促、急切的反應下犯了錯誤。

經濟部修正案包藏禍心？

    這樣修法的前提是要有一個「善」的主管機關，而偏偏我們的政府體制卻一直無法令人放心。溫泉法關上就地合法、製造問題的大門後，主管機關（經濟部水利署）會不會邪惡的將解決問題的窗，藉由對特殊例外情況的法令詮釋，為違法業者大開就地合法的後門，繼續甚至變本加厲的挑戰國土規劃與管理，可能性並不低。

    如果是這樣，那經濟部所提的就是一個金玉其外，其實包藏禍心、笑裡藏刀的修正案。而我，則是徹底的上當，被邪惡的專業壞蛋給唬弄了，以為賦予牙齒了，原來卻是一副不折不扣的「假牙」。

    為避免此一狀況的發生，經濟部必須提出詳細的修法說明資料（其實，這本應是經濟部在22日經濟委員會中應提出的說明內容，也是我當天倉促決定的最大疏忽與錯誤所在），如下：

    1.釐清溫泉法之管理權責。2.明確、具體且嚴格界定天災復建、安遷、國家土地管理政策調整需要與無地質災害之虞等條件。3.「國家土地管理政策調整需要」由誰調整？調整的依據為何？如何進行調整？4.詳列目前已劃設之溫泉區，並說明有哪些地區違法？違法狀況如何（家數）？以及自7月2日起如何開罰？5.哪些違法溫泉區符合何上列嚴格界定之條件，得延長緩衝？6.未來可能新增哪些溫泉區？這些溫泉區是否符合上列緩衝之條件？7.符合緩衝之事項與期限，將對土地使用計畫與管制產生什麼衝擊？

    在上列資料闕如之下，檢視經濟部「輔導業者合法申請溫泉開發許可及溫泉水權報告」，似乎已透露出惡搞的訊息。其中輔導措施直接明白表示，將透過行政院觀光推動委員會的協商，以「跨部會整合，突破法規」的方式，打開國家公園、都市計畫、非都市土地管理體制的大門，讓土地規劃與管理的制度規範失效，續開就地合法之門。

   

    據此，大致可以研判，經濟部擺明是將藉由「國家土地管理政策調整需要」來取巧開門，且離譜的是，竟將土地管理政策的調整交由行政院觀光推動委員會的協商決定。其實，這個推動小組能夠推動的與調整的，當然只有觀光政策，而非土地管理政策，而土地管理政策的調整，當然必須回歸土地主管機關。

    將土地管理政策的調整交由此觀光推動委員會協商，即是將土地管理政策拿來當作觀光發展的「工具」，也就是，為了達到觀光發展的目標，或為了解決觀光發展的問題，而拿土地管理政策作為祭品，犧牲土地管理的小我，完成觀光發展的大我。更簡單的說，土地管理政策根本就是觀光發展的的「問題」，必須被「改善」。經濟部（水利署），夠偉大，也真的是夠了。

   

    顯然，經濟部（水利署）的修法，真的不僅要丟掉自己的假牙，更是要廢掉國土管制的武功，讓土地管理體制在溫泉法的麾下，徹底喪失其自主性。這就是包藏禍心的修法。

    這個政府真的不能被信任嗎？文官體制真的不值得期待嗎？在《溫泉法》的修法啟示錄中，我們其實看到的是，政治力量（政客）與經濟力量（業者）的結盟與橫行，迫使政治永難清明，也讓文官專業徹底臣服。更重要的是，面對這樣宰制你、我共同生活世界的惡質共犯系統，整個社會卻因發展主義的信仰而沈默與噤聲。經濟發展，這種由掌權者刻意建構的意識型態霸權（迷幻藥），確實早已成為台灣社會真正的統治力量。

    然而，身為一個教育工作者，無論如何絕不能對人心、人性絕望。《溫泉法》修法尚未結束，我們得更加努力。

社會不譴責，只能等待天譴

溫泉法不應再度修法延長緩衝期


溫泉法又要修法了，今日（中華民國102年5月22日）立法院經濟委員會將審查由蘇清泉等24位立法委員的提案，將溫泉法的緩衝期再延後三年。這種破壞體制、製造災難、罔顧消費者生命與業者財產安全的修法，應被譴責。

自廢武功，10年無牙

溫泉法全文32條於92年7月2日制定公布（94年7月1日行政院發布施行），其中第31條第2項有「現已開發溫泉使用者，未能於一定期限內取得合法登記之業者，應有七年之緩衝期限改善辦理。」

依據溫泉法的規範，溫泉區的劃設是以現有已開發為溫泉使用地區為優先考量，且在劃設公告為溫泉區之地區，在溫泉法制定前違法、違規的開發使用，而無法取得合法登記者，得在溫泉法的保護下獲得七年之緩衝期，並於緩衝期間改善其水源或土地使用的違法情況。

民國99年七年緩衝期將屆前，立法院又修正第31條第2項（5月12日修正公布，7月1日施行）為「本法制定公布前，已開發溫泉使用未取得合法登記者，應於中華民國一百零二年七月一日前完成改善。」將緩衝期再延後三年。

於是，這十年，溫泉法成為徒具條文，卻無法依法執行溫泉管理的法令。

而今，十年已過，緩衝期又將屆，蘇清泉、馬文君、江惠貞、林明溱、王進士、陳超明等24位立委，再度提出溫泉法第31條修正案「本法制定公布前，已開發溫泉使用未取得合法登記者，應於中華民國一百零二年七月一日前完成改善。」將既有溫泉業者取得合法登記之緩衝期再延三年。

這種自廢武功的修法，讓溫泉法十年來徒具法令，對於非法的營業行為完全無法管制。那麼，何不乾脆直接將溫泉法廢掉？

將土地變更當作改善

當然不能廢掉，因為溫泉法肩負更重大的使命，叫做「開門」。

溫泉法第13條第1項有「直轄市、縣(市)主管機關為有效利用溫泉資源，得擬訂溫泉區管理計畫，……，公告劃設為溫泉區；溫泉區之劃設，應優先考量現有已開發為溫泉使用之地區，涉及土地使用分區或用地之變更者，直轄市、縣(市)主管機關應協調土地使用主管機關依相關法令規定配合辦理變更。」也就是，在溫泉區管理計畫下，可以依土地使用法令進行土地使用分區或用地之變更。

於是，非法土地使用行為就地合法的門開了。

原來，推動修法立委們認為應「改善」的，從來不是業者違法的溫泉開發與使用行為，真正不善且應被改善的，是土地使用規劃與管理體制。因此，違法以及超限的土地使用，不僅無須在緩衝期內改善，且溫泉法完全被拿來做為就地合法的藉口，緩衝期更成為土地使用變更的期限（壓力），透過這一切，讓業者取得合法登記才是真正徹底「改善」。

因此，在過去十年的緩衝期間，不見任何違法、超限土地使用的「改善」，倒是藉此要求變更、就地合法的呼聲或行動時起，台北市北投行義路都市計畫保護區的變更就是如此。

溫泉法成為直接就地合法的依據，以及土地使用變更的壓力，顯然這是一個大開國土使用之門，便宜行事、就地合法的法令，且門一開就是十年，卻仍要繼續延長開門期間。依此邏輯，立委們何不乾脆修法無限期緩衝，直到通通合法為止？

國土造災無盡期

但是，台灣社會要警覺的是，開了這個門，會有怎樣的結果？我們何以承擔？

這樣的土地變更與就地合法，難道就可以不需顧及國土環境的安全嗎？當然不是。源於台灣地體的本質，開發為溫泉使用之地區，大多離不開環境與地質敏感、脆弱的特質，當然必須確保在國土環境安全無虞，以及生命財產的保全下，才能有條件、有限制的開門。因此，許多溫泉區當然無法變更土地、就地合法。

2008年辛樂克及2009年莫拉克颱風，皆造成廬山溫泉區重大災害，其實1994年道格及2004年敏督利颱風，廬山溫泉區早已致災。但是，善於遺忘的台灣社會，總是讓違法、開門與災難的劇情，永續的交錯上映著。

行義路保護區變更為溫泉產業特定專用區案，內政部都委會自2008年迄今，五年來歷經9次專案小組審議，北市府完全不願確保其整體規劃的安全無虞，卻不斷的送案審查，造成一審再審仍無法排除安全疑慮的難題。附帶一提，令人印象深刻的是，在該案第4次專案小組審議時，交通部觀光局代表還語出驚人的宣稱，行義路溫泉早就應該就地合法，甚至連廬山案都該就地合法。

這種修法方式根本就是無止盡的玩法、弄法，大開國土之門的「野蠻遊戲」，不僅是溫泉區，違章工廠、違法宗教建物，其實早已皆一玩再玩。而這種遊戲，也讓國土計畫法的立法成為可笑的假象，一面怠速推動立法，一面積極開其後門，國土保安完全門戶洞開。

台灣國土的殘敗，從來不是一天、兩天，也不是一人、兩人的事。

廬山溫泉成為一個災難的空間，有個簡單的造災機制，首先是具有脆弱的環境本質，環境容受力低、脆弱度高，但卻有大量、頻繁的超限人為活動，違法、超限的使用或佔用行為，不斷改變環境現況，令環境更加脆弱，並且累積災難源。接著是，政府面對這一切，卻長期縱容、不作為，甚至協助其就地合法。人禍日積月累，最後，老天強降雨只是臨門一腳，洪水氾濫、土石橫流的災難與損失，難道不能逆料？難道是天地不仁？

而這個造災機制不斷在全台各處大量的複製著。事實上，這些造災因子之所以能累積而成其事，民意代表總是扮演關鍵的角色。溫泉法緩衝期的一修再修，亦不例外。

當代台灣，早已是個容易致災的社會，災難的搶救與災後的重建，總是一再虛耗政府財政與社會資源。最難以想像的是，這個社會竟可以無視災難的果，而不斷的製造災難之因，形成救災與造災永續的迴圈。這是一幅很經典的圖像，這裡的人們以為自己竭盡所能的遠離災難，而事實卻是永續的繞圈圈。

苟且無法偷安。這些事社會若沒有譴責，就只能等待天譴。

安全無虞真的有這麼難嗎？

全名為「變更台北市北投區行義路一小段49地號等保護區為溫泉產業特定專用區主要計畫案」的台北市北投行義路保護區變更案，於2013年5月9日召開內政部都市計畫委員會第9次專案小組審查。

這個案子，從2008年第一次專案小組審查開始，不同的時間、不同的委員組成，多次召開專案小組會議，為何至今仍無法定案呢？問題根源在於，申請單位（北市府）將以「整體規劃、個別開發」的方式進行變更與開發，而歷次專案小組意見不斷要求北市府的整體規劃必須「安全無虞」，但北市府卻不斷拒絕、迴避甚至否定小組之意見與要求，北市府不願面對問題卻又不斷提案，於是造成內政部都委會專案小組一審再審，仍無法確保規劃範圍安全無虞的窘況。

卸責的北市府

保護區變更是開發行為的一部份，本即應予審慎與嚴謹考量，而北市府做為保護區變更、開發之一員（申請單位），自應依地質法於整體規劃時進行「正確選址」，而非將選址之責任交由業者於個別開發時進行。其實，經濟部中央地質調查所已依地質法劃出台北市「山崩與地滑地質敏感區範圍圖」（草案），北市府至少應在本（第9）次會議將該地質敏感區與行義路變更計畫區套疊，以供委員瞭解實際情況，並做為確保安全無虞之依據，這是規劃者、申請者最基本也是最起碼的工作，但北市府規避。

而回顧過往，這其實是北市府的一貫態度。

第2次專案小組審議時，適逢辛樂克颱風（2008年）造成廬山溫泉（風景特定區）重大災害，當時營建署（都市計畫組）特別強調「開發許可一定要在『可開發地區』進行，才能確保安全」，小組委員亦建議市府應進行環境容受力與承載量（包括地形、地質、溫泉水資源、以及交通、垃圾及污水處理容量等）分析，但到目前為止，市府僅針對溫泉水資源進行分析，對於地形、地質、交通、垃圾及污水處理等容受力與承載量絕口不談。

第3次專案小組意見認為「計畫範圍經初步研判應屬環境敏感區及災害潛勢區之土地，有關本計畫案未來開發應以『安全』及『保育』為最高指導原則與目標」，並請市府變更範圍應剔除環境敏感區及災害潛勢區等不適宜發展地區之土地，但市府歷來完全不願意依據該意見辦理。

為達變更目標，漠視安全問題

市民生命與財產的保全，本應是市府的基本責任。而台北市因長期的都市過度發展，早已致使山域、水域基本環境的破壞，以及自然生態敏感區的嚴重衝擊，因而面臨基本保安、保全生態環境的脆弱化，這樣一個脆弱、危險卻人口眾多的城市，為何還可以此漠視生活與生命的安危？

行義路變更案第2次及第4次專案小組，皆要求北市府進行「安全、保育取向」的土地適宜性分析，以排除環境敏感及災害潛勢區土地，確保區位的妥適性。但北市府卻是進行「開發取向」的土地適宜性分析，將取決於現況發展的土地利用潛力納入評估。

這是極為危險的分析方式，因為在環境敏感與脆弱的考量上，原應優先被排除的地區，卻很可能因為現況的開發（絕大多是違規的開發與使用）而被稱為「高土地利用潛力與資源吸引力」的地區，且因而未被排除，造成環境敏感的地區卻可以開發且引入大量人口的謬誤與危機。

在北市府百般迴避安全問題下，第8次專案小組直接請市府「劃出可發展土地區位與面積，並應經經濟部中央地質調查所及台北市政府工務局大地工程處認定核可…，以確保土地開發安全無虞。」但是，很抱歉，第9次會議還是沒有該二單位之「認定核可」。

很顯然的，北市府是將保護區當作一般土地進行開發利用，因而漠視敏感與災害之問題。不僅如此，行義路溫泉產專區的變更與開發，還涉及違法使用的就地合法，有破壞都市計畫保護區體制之虞，且其使用之土地大多數為公有土地（佔64.42%），更是涉及國有土地使用的公益問題。

內政部都市計畫委員會第9次專案小組審查決議，提出3方案並逕提大會討論決定，方案一是同意市府所提出的5開發單元，方案二是將市府所提5開發單元之A、E單元剔除（同意B、C、D單元），方案三：維持原計畫（保護區）。

內政部都市計畫委員會會如何決定？行義路保護區會變成怎樣呢？真的沒有人知道。我知道的是，在發展主義的殖民下，變更與開發往往被窄化而等同於經濟發展，甚至就是幸福。但我更明白的是，社會的公民如果願意同心齊力保護「保護區」，那麼保護區就會是保護區，也就會為這個過度發展的城市裡的我們多緩和一些致災的可能。

保護區的變更，絕對不會是幸福的所在。

政府是造災因子？

災難空間的形成，大抵可以歸結出幾個造災因子，第一是脆弱的環境本質，第二為頻繁且超限的人為活動，第三是累積足夠的災難源（能量），第四是老天降雨的臨門一腳。而這一系列的造災因子之所以能累積、推展而成其事（災難），真正的重要關鍵，在於政府的長期縱容、不作為，甚至協助就地合法，當然，其中必有民意代表居中作梗（只能縱容）與斡旋（只能就地合法）。

11月1日上午，前往內政部營建署參加「變更台北市北投區行義路一小段49地號等保護區為溫泉產業特定專用區主要計畫案」第8次專案小組會議，台北市政府對於當地現存的不合法、既有的違規，長期無法依法管制，卻宣稱將以土地變更將該地區納管，事實上這絕非納管，而是假開發許可之名就地合法。

該會議召開八次，最根本的問題是，台北市政府根本無視委員的要求，故從未積極面對歷次專案小組之意見與提問，且顯然敷衍並規避專案小組之要求與建議，因此，八次專案小組之報告幾乎是一樣的內容。

「安全無虞」不予理會？

專案小組以「安全無虞」為前提，要求台北市政府應負更大責任，並扮演更積極角色，而非將所有責任交給當地業者。因此，要求市府統籌進行全區道路、停車空間、污水處理、溫泉取供管線之整體規劃，並請市府研提（1）全區性水土保持與環境保護；（2）全區性公共設施與公用設備等圖說相關資料。但本次會議，市府並未提出。

專案小組認為在可發展地區才可進行開發許可，因此，請市府研訂（1）開發安全門檻及評估準則與標準；（2）並據以分析計畫範圍內安全無虞且可供開發土地之區位與面積。但本次會議，市府完全未提出開發安全門檻及評估準則與標準，卻直接將坡度超過30%以上地區及河川區劃為不可開發地區，其餘皆為可發展地區（分為5個開發許可單元）。

其實，第3次專案小組時已大致界定評估準則與標準有土地使用現況、建物分布（包括合法與非法）、交通道路系統、谷地、坡度、斷層、植被、土石流敏感溪流、土石流危險溪流、土石堆積層地區、向源侵蝕地區、河岸侵蝕地區、指溝侵蝕地區、淺層崩塌地、順向坡、滑動崩塌、落石崩塌、溫泉露頭、溫泉露頭徵兆地區、及其他災害潛勢地區等，但台北市政府從來無動於衷。

 資料來源：台北市政府都市發展局

「配套措施計畫」不予理會？

此外，專案小組認為開發許可是專業之事，不能只交給業者，因此，要求市府研提輔導整合業者之配套措施計畫，作為開發許可的基本遊戲規則，也讓業者得知未來申請之基本門檻為何、需完成哪些專業調查與計畫，以及權利的損益狀況。台北市政府依舊不予理會，只一再強調「於開發許可審查時將嚴格要求。」

歷來專案小組意見，大多被市府以這樣的方式唬弄過去，僅舉一例，第3次專案小組會議要求辦理事項有（1）加強補充本計畫案原劃設保護區之目的與理由是否已消失；（2）本計畫案屬個案變更案件，是否符合臺北市保護區檢討變更處理政策與原則與發展政策指導綱領；（3）本計畫案是否將成為未來臺北市保護區土地被援用比照之變更案例之虞。

違法使用公有土地何妨？

這個變更案計畫面積約17.4公頃，公有土地佔64.42%，管理機關是台北市政府、新北市政府及財政部國有財產局等。專案小組建議邀請上開機關參加專案小組會議，但本次會議並未邀請與會，而市府竟回應：「新北市政府、國有財產局分別於101年7月30日、101年8月23日回復同意本都市計畫案。」這根本是鬼扯一通，新北市政府、國有財產局怎會有權同意（或不同意）本都市計畫案呢（這是都委會委員的權責）？這些機關倒是應該基於公有土地管理機關之立場，表達土地被長期違法使用的具體意見。

這樣的案子，還可以再審下去嗎？是不是要審到通過為止？

這樣的市府，只有變更與就地合法的思維，從未有積極保護的認知與實踐，災難從來都是是如此累積、拓展並且成就。

保護區的野蠻遊戲

2008年4月16日媒體聚焦報導、討論台北市木柵國發院機關用地通過變更為住宅區案，但卻幾乎沒有人在乎都市計畫委員會同時（4月15日）通過一個更重要的個案：變更台北市北投區行義路一小段49地號等保護區為溫泉產業特定專用區主要計畫案。本案宣告台北市保護區變更的野蠻遊戲啟動。

保護區可或不可、該或不該變更，其核心基礎在於保護區的價值與功能總定位，當保護區的功能與價值未被釐清或者刻意被模糊時，則所有的變更都是在沒有章法、原則與限制下進行，淪為人治、就地合法以及討價還價的權力遊戲。簡言之，誰可以變更、變更為何種使用及強度、審查之依據等，並非取於保護區之內涵，而是不同時空、人物、事件等外在因素，因此誰握有權力（power），就可以進場玩遊戲，先以破壞、建設造成違法事實，再透過管道、關係阻撓市府的管理和取締，市府束手無策後則進行變更，台灣俗語「敢的拿去吃」活生生的說明遊戲規則。

台北市歷來之保護區變更大抵皆面對上列問題，並因此造成永續與公義的爭議。1970年代的保變住案以及爭議最久並讓環評徹底淪為背書工具的陽明山6-6案，1996迄今爭議未歇的內湖社會福利特定專用區案，乃至本案（行義路溫泉）以及未來至善路釣蝦場，皆然。

難道台北市政府未曾定位保護區？非也。台北市土地使用分區管制規則第四條明訂：「保護區：為國土保安、水土保持、維護天然資源及保護生態功能而劃定之分區。」2002年台北市政府「都市發展政策白皮書」認為自然生態敏感區受到衝擊與破壞是台北市在生態面所面臨的重要課題，並進而強調佔台北市一半以上面積的環境敏感地區（包括保護區、風景區、行水區），應予積極保育。此外，2001年納利風災後，台北市政府委請專家學者共同組成「災後重建推動委員會」，其中坡地防災小組經過勘驗、檢討後結論為：「保護區及山坡地的過度開發與利用，確實是坡地災害的主要原因，也是平地淹水的主要原因，…故強烈建議暫緩開發利用保護區及山坡地。」凡此，皆是清楚而明確的告知我們，保護區正是台北盆地的天然防護罩，而此一綠色維生生態系統的自然價值正是維護、保障盆地眾生之生命、生活與生產，因此必需劃定特定土地分區嚴格保護之。

但是，在4月15日的都市計畫委員會第581次會議中，我們卻看到了對保護區價值認知的大虛無。

首先，都市發展局一如過往堅持不做保護區通盤檢討，其荒誕的歪理大致有二，一是需耗費時間與人力。都市計畫法第二十六條第一項明訂：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。」難道都市發展局執意挑戰都市計畫法，不依法進行通盤檢討，而只隨時任意個案變更。第二個歪理是源自於民國七十三年起進行的保護區第二次通盤檢討，當時因都市計畫委員會對台北市政府進行保護區通盤檢討之動機與目的提出質疑，認為保護區之通盤檢討應著重於保護區功能、範圍、維護、配合措施等進行評估檢討，但市府卻以尋找建築用地為目的進行檢討。當時之都市計畫委員會清楚認知通盤檢討之內涵，並且精準的指出市府通盤檢討的出發點有問題。但當今之市府都市發展局仍然一味地將保護區通盤檢討定位為尋找可建築用地，並宣稱因市府並非要尋找可建築用地，故不進行保護區的通盤檢討，其理之歪二十五年如一日。

其次，所有正當性遭質疑的變更、開發案都會有一個高貴而虛假的理由。都市發展局宣稱在不做通盤檢討下，考量國際潮流（溫泉資源利用、觀光發展）進行保護區個案變更，以潮流高調來遮掩行政的無能，更荒誕的是都發局還向委員們預告另一個無能個案（至善路釣蝦場保護區變更案）即將在行義路溫泉案之後展開。我們要問的是，難道保護區變更是國際潮流？就地合法是國際潮流？釣蝦也是國際潮流？請都發局將所有等待合法化的違法個案攤在陽光下，公開讓全民檢驗與監督。

最後，絕大部分委員同意本案變更（僅二位委員反對），經建會的委員更是直言沒有理由反對本案增設旅館業（原計畫無旅館業，當地業者陳情增設但未獲同意），卻未針對用水、污水、交通等衝擊與管理提出質疑。另有委員提出保護區的變更應有原則依據，但旋即遭其他委員發言反對，反對的謬論是保護區是限制發展區，因無固定之變更標的，故不應有變更準則。

上述會議種種，呈現台灣社會對保護區價值認知的虛無。因為虛無，故僅能遷就現實打爛仗，並且只以最短視的人本中心算計保護區價值。在人本、唯用下，保護區簡直就是都市土地儲備的未來可發展用地，當然喪失自然價值且背離永續與正義。

        我們認為並呼籲：

一、台北市政府應停止所有保護區個案變更，並立即依法進行通盤檢討。

二、通盤檢討應先深刻認知、釐清與定位保護區之價值與功能（包括自然與人本）。

三、保護區可以變更之原因大致有二，其一是脆弱、珍貴、敏感的環境本質以及保護之功能、價值消失；二是新的土地使用價值凌駕、優先於保護的價值。

四、基於上述，徹底檢討市府保護區管理法令與機制，讓保護區成為真正的保護區。

五、對於可以變更之保護區應擬定具體的變更原則與限制，甚至應有再變更回保護區之機制。

   

電影「野蠻遊戲」裡，自然與文明、原始與現代、叢林與科技、荒野與律則交錯下，究竟是自然誤入（或歸返）文明，還是文明闖進自然？又到底什麼才是野蠻？電影最後提醒當代人類，終止野蠻遊戲的方法是「回到原點」。台灣山林水土真的需要回到原點的思考與總定位，但二十一世紀的台灣文明可曾有回到原點的思考？台北市的保護區通盤檢討當可做為生界永續、世代公義思考的起點。

台灣生態學會電子報第220期，2008/04/24