一個令社會蒙羞的地景--美麗灣

10月28日高雄高等行政法院再度判決撤銷台東杉原海岸的美麗灣渡假村開發案環評，二次的判決皆在昭告台灣社會環評背書的可笑、政府違法的可恥，以及土地與人民遭受侵犯的可悲。

其實，美麗灣不只是美麗灣。這幢正矗立在杉原海岸的空幽飯店，代表著台灣社會開發至上的魔咒，以及眾多以土地、環境與世代為祭品的幽靈。因此，判決也不只是判決，司法不僅拒絕行政體制的惡行，也揭露台灣社會無所不在、噬土開發的發展幽魂。

制度成為工具

幽魂操控制度，為開發行為開門，讓海岸土地自由化、讓制度規範去管制化。於是，台灣社會放任BOT完全扭曲「促進民間參與公共建設法」中公共建設、公眾使用、公共利益之基本精神，讓這些公共服務的價值遭到漠視，甚至消失殆盡，讓BOT成為地產資本開疆拓土的工具，以及官商勾串圖利的手段。「山也BOT、海也BOT」一語，道盡BOT在台灣的浮濫與投機。

於是，台灣社會不管國有財產是屬於全民與世代的共有資產，也不思國有土地在土地（儲備）與環境（保護）的公共與未來價值，任由短暫的當權者予取予求，讓這些代管者隨意地賣地換現金、BOT賺權利金，讓國有土地私有化、財團化。我們共同的這個世代，真的仍是個愚蠢的年代嗎？

淪陷的官箴

不僅如此，台灣社會竟可以接受土地使用制度的失靈與管理的失控。依據《台灣沿海地區自然環境保護計畫》的規定，杉原海岸屬一般保護區，應僅能在保育、生態特色、自然景觀與環境敏感特性等條件下，維持海水浴場的現有資源利用型態。也就是說，美麗灣是一個「本來就不能蓋」的違法度假村。

但BOT集團（台東縣府與業者）不僅不理會，更切割基地規避環評，取得開發許可與建築執照，蓋出大型違章建築。而中央土地使用主管機關（內政部）則表演「會轉彎」的戲碼（參見《拆美麗灣，不容再轉彎》一文），讓飯店從應拆的實質違建變成可以補環評的程序違建，讓地方政府再以違法的環評尋求就地合法。坦白說，美麗灣渡假村只要在杉原海岸多矗立一天，就是讓台灣社會（從中央到地方）土地使用的文官體制多一天的羞辱。

人的掠奪與宰制

美麗灣開發，不僅割裂了山與海，也撕裂了地方人群。

作為山與海的一份子的原住民被社會「視而不見」，他們源自於山與海的生活方式與文化型態，根本不被肯認、不受尊重。而台灣社會竟讓最早根著於這片土地的原民社群成為社會不幸的成員，成為環境不正義的犧牲者。

而掠奪者最厲害的伎倆是綁架地方社會，BOT集團熟知長期處於弱勢的地方總是急於翻身，只要釋放眼前短暫的利益（如200個工作機會），就可以讓許多人情願放棄未來一切，甚至願意和違法濫權的掠奪者站在一起，指責關心與反對者是「有心人」。其實，台灣社會真的還需要更多的（永遠不嫌多的）有心人。

 

國家的價值在於善的追求。但是，台灣社會作為一個國家，卻必須在多樣的惡裡頭苦苦追求可能的善，原因無他，這些幽靈正是問題的結構與根源，台灣社會若不面對此一真相，美麗灣不是第一個，當然也不會是最後一個令社會集體蒙羞的地景。那麼，下一個美麗灣在哪裡呢？

朋友們，有空，到台東杉原海岸走走。站在沙灘上，看看那醜陋與羞恥的違建，聽聽山、海、大地、精靈的呼喊，也想想如何拆掉這幢滿佈幽魂的飯店。

 

蘇花改憑什麼通過？

「蘇花改」不應是蘇花公路災難下地方政治動員與中央政治決定的盲目選擇。花東「安全回家的路」是台灣社會共同的目標，但選擇要或不要蘇花改之前，必須根本的釐清幾件事：

第一，一個負責任的政府必須在社會共同交通政策目標下（例如安全回家的路）列出所有可能方案（包海、陸、空運各種不同運輸工具），透過方案評估釐清其安全性與成本效益（包括外部成本），並讓社會大眾與花東民眾清楚各方案的評估結果、優缺點以及風險與相關配套措施，民眾才能掌握實質的選擇權。但蘇花改與蘇花高一樣，都是政府所提出的「唯一解」，為什麼？

其次，在台灣脆弱與破碎的敏感地體下，蘇花改經過的斷層、破碎帶以及不完整的地質狀況，歷來政府做過什麼調查與說明？在環境特質瞭解有限下，如何進行專業的環境影響評估？此外，花東地震的頻繁、風災後環境的退化或劣化以及氣候變遷的衝擊等諸多不確定因素，政府如何確保這一條挑戰蘇花海岸保護區（自然保護區與一般保護區）及國家公園（特別景觀區與一般管制區）等國土限制發展地區的蘇花改真的安全？

第三，花東區域發展願景與方向到底是自然發展、永續發展或者高強度的西部發展模式？過往蘇花高環評過程，交通部曾提出政策評估，認為自然發展情境不再增加新的交通建設，只要完成台鐵東線購車計畫即可，永續發展情境則應推動台鐵花東鐵路雙軌化及部分電氣化，而高強度發展情境，才有北宜直線鐵路或興建蘇花高。目前政府對花東發展定了什麼調？在此情境與方向下蘇花完整的交通運輸計畫與相關方案是什麼？蘇花改在完整計畫下扮演什麼角色與功能？

第四，蘇花路毀的原因是結構性的，老天的強降雨只是臨門一腳。但災難的源頭在於「開路」這件事，是向自然宣戰並徹底挑戰鬆脆地體，蘇花不管哪條路，本質皆然。土木工程界登報力挺蘇花改，正是恐怖造災行為背後人定勝天、向天搶地等認知的具體展現。台灣社會應思考的是，為什麼解決一條險路的方法是再開一次（或一條）路？究竟還要不要再向天、地、自然搶一次？後果是什麼？

以上問題，政府說清楚過嗎？全民明白、花東民眾瞭解了嗎？環境影響評估釐清了嗎？如果沒有，憑什麼有條件通過？

在媒體連日製造贊成與反對的對立下氣氛，政府隔山觀戰並將政治力揮向環評，行政院長透過媒體用各種明示、暗示手法凌駕專業破壞體制，甚至為即將召開（11月9日）的環評大會祭出令旗：方向已定，不要再起波瀾。這是活生生的災難政治學，也是一場政治的災難，更將是台灣島嶼這病體下一場病痛與災難的開端。

順帶口水一提，吳揆口中的「蘇花改環評史上最嚴謹」，直可與香港考察土石流以及白海豚會轉彎並列當代政治笑話經典。但問題是，災難來時，誰來承擔、誰可承擔？依據經驗，只能歸罪天地不仁。

後記：本文於11月7日完成並投報，但未獲刊登。蘇花改已於11月9日有條件通過，本文原文呈現。

環境資訊電子報，2010/11/22

挑戰蘇花高

環評第二次專案小組審查觀察

2007年11月的第一天，蘇花高又來了。一如所料，幾位堅持環境正義、社會公義的環評委員七月畢業後，在交通部台灣區國道新建工程局悄悄、巧妙的推送下，全名「國道東部公路蘇澳花蓮段環境影響差異分析暨環境現況差異分析及對策檢討報告」這不散的幽靈，在陰鬱島嶼的秋風、秋雨中又飄進環保署。

一齣戲

會前，環保團體的朋友們在環保署大門口上演諷刺行動劇，我遲到來不及觀賞。倒是會議中意想不到，在場內欣賞到已經不流行的一齣「浪漫、溫馨」戲。劇中，女主角有個美麗名字叫福爾摩沙。配角不少，有最佳配角叫環評委員、有人定勝天的狠角色國工局、有無血無淚的第四代工程科技產品姓蘇名花高，以及台詞最爛、不知所云的政客。另外，申請進場的觀眾（環保團體）被允許充當臨時演員，可以上台三分鐘自由、隨興的捍衛女主角、責問狠角色乃至懇求男配角等等。而裡裡外外、帶位領坐、維持秩序的是一票嚴肅的戲務人員，叫做環保署。

之所以稱「浪漫、溫馨」戲，是因為不同於過往，環保署（劇務單位）並未塑造一種白色的、緊張的肅殺氣氛，亦未明顯對觀眾兼臨時演員層層管制、不友善或者出言威嚇。過去重大戲碼，例如中科七星農場時的重重警力、限定臨時演員2人跑龍套，或者上一檔戲（台鋼案）口出惡言要脅臨時演員事件，乃至過往對記者不禮貌的行為，通通都沒有發生。更有意思的是，最佳男配角環評委員竟難能可貴的注意到臨時演員的演出，且對其自行編寫的三分鐘對白表示認同、呼應，甚至讚許，引發部分臨時演員感動不已。但不知為何，我，身為三分鐘臨時演員之一，突然喉頭作噁，全身雞皮疙瘩，內心感受到一陣「恐怖」的感覺。

果然是狠角色：國工局

仔細檢視國工局提出的「專案小組第一次審查會審查結論及綜合討論意見處理說明」，對上一任環評委員及環保團體提出的意見，國工局的答覆說明不脫實問虛答、答非所問，要不乾脆不答。

以我在第一次會議中所提出的國土規劃問題為例，國工局選擇性的自問自答一個無關痛癢的命題「蘇花高是否經高海拔山區而不應開發？」，故而有「蘇花高全線設計高程約介於14～104公尺，故未有於高、中海拔山區之開發行為」，這是廢話。蘇花高全長86公里，其中橋樑37公里（43％）、隧道40公里（47％），橋隧合計比例為90％，其餘路工9公里僅佔全線10％，難不成要將蘇花高設計為世界級的雲霄飛車公路？

為了釐清有關國土規劃的問題核心，我在此次會中進一步簡扼發問如下，並請國工局面對問題，直接、明確的回答。但一如過往，國工局並未理睬我。

其一，國道東部公路蘇澳花蓮段全線有哪些地方經過東部區域計畫（第一次通盤檢討）所劃定之「限制發展地區」，是何種類型的限制發展地區、相關法令有哪些，以及中央主管機關為何，請國工局逐一列表詳予說明。

其二，依東部區域計畫（第一次通盤檢討）土地使用計畫對限制發展地區之基本規範為：「以資源保育為原則，除經中央主管機關核准並經區域計畫委員會同意興辦之穿越性道路、公園、上下水道、郵政、電信、變電所等公共設施及維護水源必要之道路外，不得從事其他土地開發行為。」請問，本案是否已經所有相關之中央主管機關核准，並經區域計畫委員會同意，請國工局表列並以附件函文說明。

此外，國工局為了釐清蘇花高與國土規劃之關係，曾行文行政院經建會（2月26日）和內政部營建署（3月2日）。營建署於3月8日函覆（綜字第0960011336號函）以「惟國土功能分區於各級國土計畫未依法劃設公告前，尚難評估旨揭計畫（蘇花高）與各國土功能分區之關連。」經建會則於3月16日函覆，重點有二，一為告知國工局「問錯了」，環評會議要問的是「國土復育策略方案暨行動計畫」你們卻來函問「國土復育條例（草案）」；二是「國土復育策略方案暨行動計畫」中雖未明文禁止新闢國道，但「因本案牽涉層面甚廣，建請貴部宜從國家整體利益與環境保育等全方位觀點評估本案」（見經建會都字第0960001193號函）。

不論是營建署的保守回答或經建會的溫情喊話，國工局的總結詮釋竟是：「經檢討本計畫與『國土計畫法（草案）』、『國土復育條例（草案）』並無抵觸……，本計畫應推動闢建。」這樣的曲解（或造假），實超出「荒謬、離譜」所能形容，亦讓我徹底見證專業最可怖的一面。

喃喃自語的政客

政客的言語猶如錄音帶，千篇一律，聽久了、聽多了，感覺很像一種囈語，百無聊賴。二位來自花蓮的立委，一藍一綠，聽來重點都是迫切需要蘇花高為自己的選情灌頂加持，其中一位自稱學交通的立委將花蓮的失業率、離婚率等歸罪於沒有蘇花高，顯然大學並未好好的唸書。

我懇請二位委員好好讀一讀「東部永續發展綱要計畫」（行政院經濟建設委員會96年3月20日擬定，並經行政院院壹經字第0960082336號函核准），並請國工局清楚說明蘇花高與「東部永續發展綱要計畫」之關係，且為避免打爛仗，特別提出以下三問題請國工局翔實釐清。當然，國工局仍未理睬我。

其一，「東部永續發展綱要計畫」之發展條件分析（P8），認為東部發展不需亦不宜複製西部大量消耗自然資源以換取經濟成長的發展模式，請問蘇花高速公路如何不複製西部模式。

其二，「東部永續發展綱要計畫」之發展策略（P14），認為為保護生態資源、維持競爭優勢，應發展降低環境影響衝擊之綠色運輸系統。並進一步說明（P36）綠色運輸系統係以鐵路運輸為主、公路運輸為輔，以最經濟、最符合益本分析的運輸，縮短前往花東地方之時間，內容包括購置傾斜列車與區間電車、改善南迴鐵路、提升鐵路貨運量與技術及服務、複合式運輸策略、蘇花公路與南迴公路安全改善等。請問蘇花高為何未被納入綠色運輸系統。

其三，「東部永續發展綱要計畫」之觀光渡假產業定位（P16），認為考量東海岸的特色與潛力，應該要「慢」下來，要提供安靜與慢速的休閒，要將「人多、短停留、低消費」調整為「高品質、長停留、高消費」，東海岸的觀光才有前景。請問蘇花高速公路如何提供「安靜」與「慢速」，如何「高品質、長停留、高消費」。

當一個重大建設與國家的計畫體系相違背甚至相衝突時，顯然地，這個案子不應進入環評的技術審查，而應退回到政策層面予以定位、解決。蘇花高正是如此的一個荒謬個案。會議結束前，記者朋友問我對於此次會議環保署及環評委員的表現有何看法。我的回答是，相較於台鋼案，環保署及環評委員是進步的，值得肯認並希望持續進步；但單純就蘇花高而言，如果環評委員頭腦夠清楚的話，理當拒絕成為背書工具、拒絕打爛仗，簡單的說，應拒絕讓政策定位不明的蘇花高進入環評審查。

但是，會議結論是請國工局補充資料再審。

嘿，男主角在哪裡

這齣戲顯然是虛晃一招，狠角色虛張聲勢可憐徒留罵名，卻也讓觀眾虛驚一場。不過，這只是第二集，男主角還沒登場，那隻看不見的手尚未一聲令下。

原來，男主角正是導演本人，同時他更是片場老闆、幕後金主，劇場人員往往以「高層」稱之，其實「領袖」稱謂應更貼切。此時，他（們）正導著、軋著、演著更重要的大戲，或者他（們）仍在盤算這齣戲對個人的利益、籌碼與加分，亦或正等待明年公司改組禮讓給新老闆演出，反正蘇花高案暫時安全。

但政客之特徵在於趨利、弄權、多變、善變。因此，何時蘇花高被計算清楚、下一集何時上演、男主角如何擅場、劇情如何發展，沒人知道，這恐怕才是這齣戲最恐怖與精彩之處。敬請期待。

台灣生態學會電子報第211期，2007/11/06

蘇花高挑戰了什麼

2007年1月17日，保育團體與媒體朋友不約而同的整理了所謂台灣政治人物對蘇花高的重要語錄（詳見保育團體「別再製造另一個藍綠共業」記者會新聞稿「相關人物對於蘇花高語錄」，以及聯合報朱淑娟記者整理的「政治人物蘇花高語錄」）。觀此語錄，驚覺原來「蘇花高」三個字已成為當代台灣社會遊蕩的幽靈，會隨社會時空、環境氛圍、政治利害，適時且即時的附上政客的身。從2000到2004兩次大選的藍色綠色候選人，從總統、副總統到行政院長、政務委員、交通部長、立法委員，甚至從2007年1月17日迄今未斷。唉，1990年代藍色政府拓荒心態與唯用價值造出來的幽魂，不僅未因綠色執政而被徹底作法超渡與埋葬，反成為被斬首後長出無數顆頭的大怪物。我真的懷疑，綠色執政的終極目標是為了「摧毀綠色、終結綠色」？

一條蘇花高速公路，預定以七年半的時間、九百三十億的經費，興建八十五公里（大部分為橋樑與隧道）的長度，連通宜蘭蘇澳到花蓮吉安。這樣一條高速公路挑戰了什麼？跳脫時間、經費與技術的工程取向，蘇花高挑戰我們對台灣命土的基本認知，也挑戰了綠色政府的藍色思維，簡單的說，其實蘇花高正在挑戰這一代的台灣人。

一個人如果可以認知與瞭解自我的體質、個性與內涵，則大概亦可以知道自己該做什麼與不該做什麼。同樣的，如果台灣人能充分認知台灣的國土與生界，那麼我們也就會清楚台灣從過往三百年來的開拓史，以及迄今不斷的重大工程建設、治山防洪乃至蘇花高在挑戰什麼。

台灣的基本格局是因地震而不斷擠壓抬升且斷層嚴重、地質鬆散的山，五大山脈與高山地形成為骨架；基礎生產者森林則營造了生命賴以生活、生存、生產的維生生態系統。透過山、林涵養水、土，建立自然的水文調節、水土保持機制。這山、林、水、土是舞台，生物、生命在此演化起舞，成就歐洲人曾經喟讚的Formosa。

但是，台灣歷來的國土發展、建設與開發，即是透過永續的工程不斷挑戰這個地球上珍貴而脆弱的時空膠囊，並且創造工程永續。蘇花高通過的十七種環境敏感區，從地震甲區到11條斷層帶的所謂地質構造不穩定區，從保安林、國有林、森林區到山坡地保育區，從水質、水源、水量保護區到河川行水區與污染管制區，不正是挑戰山、林、水、土的維生機制。

而上列環境敏感地在歷來的國土規劃中皆被清楚定位，1996年（經建會）國土綜合開發計畫為「限制發展地區」，2001年（內政部）國土綜合發展計畫為「限制開發地區」，2005年（內政部）國土計畫法（草案）為「國土保育地區」。顯見政府明確向民眾宣告這些地區是險峻、脆弱且對台灣很重要的國土保安、生態保育地帶，故嚴格限制、禁止民眾開發與破壞。但最最荒謬的竟是，由政府帶頭挑戰自己的宣告，意圖在諸多環境敏感地上動工開挖，興建最具破壞性、衝擊最大的重大建設--高速公路。交通部多次透過媒體、文宣對社會信心喊話，宣稱斷層可以掌握、地質可以克服，我每每聽後起了陣陣的雞皮疙瘩，無知、人定勝天的文化迷障，莫此為甚。

更可笑的是，2004年七二水災過後，政府宣稱對國土保育與管理深切的反省，並且真的發現台灣因地理與地質特性及長期與天爭地，外加921地震影響與地球環境變遷等因素，已造成敏感地區的開發風險加大且成本越來越高，未來勢將得不償失。所以，政府、社會對於自然應從人定勝天的關係改為尊重及適應自然，經濟思維應從不考慮環境、生態成本的經濟取向轉為綠色經濟的新選擇，政治決策應從當前的短視、唯用改為永續。簡單的說，就是宣示徹底摒棄藍色執政的舊思維，建立綠色的新思維。故2005年行政院經建會制訂「國土復育條例（草案）」，該草案雖不見天的擱置於立法院，但行政院認知國土復育行動之迫切性，故迅即核定通過「國土復育策略方案暨行動計畫」（2005年1月19日第2924次院會），明確告知全民敏感地的保育利益大於開發，且降低開發是唯一的路，並開始實施相關策略。

可否容我天真的提問：「蘇花高是新思維還是舊思維？是順應自然還是人定勝天？是永續政策還是短視近利？是綠色經濟還是無限制開發？」。這些問題若能真誠的回答或論辯，就可彰顯身心分離的政府不斷自打嘴巴、挑戰自我宣示的價值。

這樣的政府，我們指望它帶我們走向何方？

同樣的遊戲，從藍色玩到綠色，真的還要再玩下去嗎？坦白說，我們像極了亡命天涯、短線操作、沒有明天的搶匪，而台灣到底還堪玩多久！

一條蘇花高，非但挑戰了台灣地體本質、水資源環境，也挑戰了與維生系統生死與共的生命（包括人類），故莫忘十七種環境敏感地也含括了野生動植物棲地、文化遺址、國家公園、原住民保留地，無疑的蘇花高正挑戰台灣土地上的野生動植物、原住民、花蓮人。其實蘇花高正在挑戰台灣人！

突發一想，今年農曆七月中元可有人願設壇超渡「蘇花高」幽魂，終結「蘇花高」背後台灣社會文化數十年來揮之不去的人定勝天、工程至上鬼魅。同時，也讓我們共同合掌祈願，對母土生界的認知與瞭解、在乎與關懷、愛與行動，深刻一點。

台灣生態學會電子報第201期，2007/08/23