2009年11月24日 星期二

國土計畫,法奈何?

2008年辛樂克(SINLAKU)強颱重創台灣,筆者寫了「劇名:2008台灣枉死國」一文,認為從台灣近二十年的災變來看,「災難」根本是一齣戲,劇本相同,只是不同時間、不同空間,由不同人上演,且越演越悲哀。災難常態化下,永續救災、永續工程的戲碼不斷,而政府與社會充斥埋怨、怪罪、找元兇的諉過心態,最恐怖的是,戲一謝幕,曲終人散,彷若船過水無痕,什麼都沒發生過。這樣的社會,就只好等待下一場災難。
200987,中颱莫拉克(MORAKOT)襲台,中南台灣山區分別累積10003000公釐不等的雨量,從南投、嘉義、台南、高雄、屏東,到跨越中央山脈的台東,南台灣「全面」上演88風災,台灣這個生命體,下半身完全癱瘓,2006年立院通過的治水經費(81160億)期中考「死當」。
病兆與病因
台灣的「災難常態化」是結果,有三大病兆(現象):1.國在山河破:山崩、水患、土石流一再昭告,台灣山林國土的崩解以及水土環境的失衡,顯然這座島嶼正走在「反環境、反生態」的道路。2.社會成本噩耗:大量(人力與物力)資源投注救災、救濟、補助,大筆資金不斷投入修橋造路、工程復建、治山治水,反覆的工程加碼、水泥療傷、阻擋土石、疏浚清淤,重新再製造(或累積)下次風災更大的災難能量,這是典型「不經濟」、「反經濟」的社會。3.社會弱勢受威脅:河川水系上游及下游的社會弱勢(原住民、農民、漁民)成為主要受害者,並且經過災難將他們推向社會更邊緣,這樣的社會顯然「不公義」。
當一個國家社會走向摧毀環境、反經濟與不公義之途,顯然並非永續的社會,而是如同一隻生吞自己尾巴的蛇一般,邁向沒有明天的亡國之途。病因何在?
地質、地形、地震、颱風等因素造就脆弱的先天地體本質(無機環境);外加文明開發的長期挑戰,百年來的山林開發,從伐木、開路、農業、遊憩,濫墾、濫伐、濫建系列蔓延開展,向天爭地、搶地,瓦解天然養育及防護的維生生態系統,摧毀自然的水文調節機制與水土保持功能;而921大震讓脆弱地體更加殘破、碎裂,以上是為三大內憂。此外,全球環境變遷的氣候極端化形成嚴重外患。內憂外患、人禍天災,天人合一加劇災難的力道。事實上,老天爺只是自然而然的颳風下雨,至於一發不可收拾實乃人類自作孽。
簡單的說,台灣這個生命體先天體質不好,且從來不善待自己,更不斷挑戰、噩耗自己,造成一身儡弱,921大病一場,更使原本敏感、脆弱的體質殘破、衰敗加劇。更恐怖的是,外在所處環境(氣候變遷)極其惡劣,充斥病毒、病媒,隨時可能引爆疫情,致病、致命。這樣的一個生命體,燈枯油盡,病痛傷殘成為常態,如果你是醫生,如何解救?
這個世代或未來幾個世代,已不可能無災,只能力求避難、無難。但這一代的台灣社會應當肩負起對土地、對未來世代的救贖之道,根本在於:1.嚴格落實國土規劃。2.積極推動國土復育。國土規劃是對今後「未來」國家土地利用、保育的管理與規範,而國土復育則是將「過往」所爭、所搶之地還諸於天,透過自然復育重建山、林、水、土的保安、保命機制。
國土規劃之應然與實然
真正永續的國土規劃應可分為三個層面:
首先,是基於對土地環境資源的全面調查與資料庫建立,並透過科學分析全盤瞭解國土本質與環境特徵。
其次,對國土進行總定位與總分類,依據國土環境本質劃出「不可發展地區」,這些地區因特定重要目的(如脆弱危險、保護保安、生態完整、糧食生產、文化承續等)而不容挑戰、不可侵犯,且必須嚴格禁止任何開發行為,即是環境敏感地區或國土保育地區。
第三,不可發展區之外的「可發展地區」再依其環境特色與限制,進一步詳細分區,並依各分區之環境特質與限制(容受力)分別訂定開發利用、防災與監測之管理計畫。
台灣不是沒有國土規劃,現行的國土計畫架構由上而下分別是,最上位的國土綜合開發計畫、指導性的區域計畫、實質的縣市綜合發展計畫,以及最基層的都市計畫、非都市土地等。雖然國土綜合開發計畫與縣市綜合發展計畫尚非法定計畫,但確實有一套國土計畫體系與運作機制。但是,這一套國土計畫體系與運作機制為何仍讓台灣國土潰爛至此?問題在於「落實」,原本該有「作為」落實執行,但因權力的野蠻遊戲而「不作為」或「無法作為」。
野蠻遊戲的規則是「有權力的、敢的拿去吃」。長期以來,「可發展地區」遭受超限(環境容受力)的土地利用,溫泉地區的發展即是一例,大規模、大量體的土地利用行為,蔓延的發展型態與都市無異,過度超限的發展無止盡的蠶食可發展地區之後,再透過政經權力關係進行就地合法。
更醜陋的是,政府與企業財團的重大開發案不斷挑戰「不可發展地區」,由最有權力的把關者(政府)以重大建設之名直接開門鯨吞,中科四期(二林園區)的開發正是經典惡例,硬生生的將一個高耗水、高耗能、高污染的高科技生產事業設於台灣中部重要農業生產區的核心地帶,也是水資源匱乏以及地層下陷地區,並且透過內政部區域計畫委員會審議,將土地由特定農業區、一般農業區、特定專用區、鄉村區等變更為工業區。
在台灣,所謂的國土規劃、國土大計,仍然只是經濟奇蹟的犧牲品罷了。但可笑的是,這個經濟體似乎也創造不了什麼奇蹟了,國土大計卻持續犧牲「小」我。
國土計畫法(草案)之疑
莫拉克災後,政府將國土計畫法(草案)當作萬靈丹,並宣稱納入國土復育的精神與內涵,成為立法院本會期的優先法案。
國土計畫法(草案)是規劃體制的重大變革,新的體制將國土計畫架構分為1.全國國土計畫;2.特定區計畫與都會區域計畫;3.直轄市、縣(市)國土計畫,並劃分國土功能為國土保育地區(含國家公園)、農業發展地區、城鄉發展地區(含都市計畫)、海洋資源地區等四大分區。
國土計畫法(草案)的新國土計畫架構應細緻的討論與處理以下幾個重大議題,否則僅是開創一個新體制,也創造更多計畫提供搶食,對國土大計毫無助益。
一、政策體制對問題的回應
新的體制必須能夠回應(或解決)現有體制所面臨的問題才有意義。依據法案總說明,將「現階段國土規劃所面臨問題」分為規劃面、開發面、管理面等三個面向,但新的國土計畫體制其實只能回應「規劃面向」所提凸顯海洋國家特色、土地整體規劃使用、秩序發展城鄉地區等問題,對於「開發面」的落實國土保育與保安以及確保完整農業生產環境,乃至於「管理面」的整合水、土、林業務,以及國土計畫指導部門計畫等問題,並未超越現行體制,也就是現在的問題,未來仍會繼續存在,仍然無法解決。如此,只是創造一個新的體制,徒增新舊體制整合的困境,對實質問題沒有助益。
二、不可發展地區的開門
「落實國土保育與保安」在以下幾個開門機制下,所有的問題依然存在:
1、雖然草案第6條國土規劃之基本原則明訂:「國土保育地區應以保育及保安為最高指導原則,並限制開發使用」,但過往的野蠻遊戲創造了許多的「例外」,讓例外可以輕而易舉的挑戰原則,未來是否仍縱容「例外」。
2、草案第19條:「政府為興辦重大公共設施或公用事業計畫」,得適時檢討變更國土計畫,政府仍將成為開大門的最大權力者。
3、開發許可應在國土功能分區下進行(在可開發的地方才能申請開發許可),但草案33條「依國土計畫劃設得申請開發許可區位以外之國土保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區及海洋資源地區,禁止開發。」讓開發許可凌駕國土功能分區,完全扭曲國土功能分區的意義。
三、農業發展地區的危機
草案第4條將「農業發展地區之劃設」以及「涉及變更農業發展地區分級之開發許可、許可變更及廢止之審議」劃歸為直轄市、縣()主管機關辦理事項,不僅凸顯中央主管機關的無能與失職,重要生產敏感地區的主、次要農地交由地方政府劃設與變更,將使農業發展區淪為未來的「地倉」(農村繼糧倉、人倉後成為都市地倉)。
以苗栗後龍科技園區開發案為例,苗栗縣政府完全不顧當地是「物理條件佳、生產力高」的特定農業區,以及自然環境最佳的稻米及其他作物的高適宜地區(苗栗縣農地資源空間規劃,2006),更無視於當地農村生產環境之優、生態之豐,以及農村社會文化的承繼與延續,企圖強硬徵收開發(本案目前正進行環評與土地使用變更)。倘草案通過,則進一步賦予縣府劃設與變更農地的合法性,將「確保完整農業生產環境」完整的被科學園區吞噬,讓一切歸零,讓社區的農業完全消失。
四、中央主管機關的弱化
草案第21條:「中央目的事業主管機關興辦部門計畫與國土計畫所定部門綱要計畫,執行確有困難時,或二以上中央目的事業主管機關依第十五條第一項第三款所擬訂之特定區域計畫產生競合時,應報由中央主管機關協調;協調不成時,得報請行政院決定之。
國土計畫法之中央主管機關(內政部)之層級實無法掌管國土計畫,當中央目的事業主管機關提出水庫興建(經濟部)、高速公路建設(交通部)、科學園區(國科會)與工業區(經濟部)開發時,國土計畫法之中央主管機關(內政部)不僅完全無法嚴守國土功能定位,亦不可能進行協調,且最終將會在行政院以「重要經濟建設」或「愛台建設」之名犧牲。
五、模糊的國土復育
國土規劃與國土復育原是二件事,但硬將其混為一談,讓國土復育完全無足輕重。
草案第6條:「對環境劣化地區應逐漸復育其生態機能。」但什麼是劣化地區、有哪些類型、哪些區域、與國土功能分區的關係是什麼,完全不清楚。故僅能在第24條中簡單規範:「環境劣化地區應擬訂復育計畫,加以推動執行。必要時,得禁止開發、使用、限制居住或強制遷居。前項限制居住或強制遷居及安置計畫所需土地,得依法辦理徵收或撥用。」
顯見政府並未審慎思考國土為何要復育、哪些地區需要復育、如何復育、相關的配套、措施、計畫如何配合。這樣的國土復育等同「沒有」。
六、公民參與的不足
現有國土規劃體制的公民參與廣受指責,但國土計畫法(草案)並未有新的突破,仍只是象徵性的參與。
草案第6條:「國土規劃應力求民眾參與多元化及資訊公開化。」此外,第16條:「國土計畫之擬訂,應邀集學者、專家、民間團體等舉辦座談會或其他適當方法廣詢意見,並作成紀錄,作為擬訂計畫之參考。」
公民參與不應只是「力求」、「座談會」、「擬訂計畫之參考」。特別在新的國土計畫體制中賦予地方政府更多權力之下,更應在國土計畫法中制定具體的公民參與程序與方式,包括議事與資訊的公開,以及依法辦理聽證等,作為未來各層級國土計畫擬定之依據。
法奈何?
本文僅提出國土計畫法(草案)之問題,至於應該如何修正,建議應透過更廣泛的參與及多元的討論,再透過立法的過程嚴謹的增刪,才能讓此國土大計有意義與價值。
但是,筆者研判,國土計畫法(草案)在立法院將步入二個可能的死胡同。第一,執政黨強勢操作並動員通過,那麼未來國土之亂象可以預見。第二,與過往國土綜合計畫法(草案)一樣被擱置,原因很簡單,開發的力量絕不樂見一道關卡橫陳於前(就算可以輕易被搬開)。二者,不僅原地踏步,更且讓國土繼續向下淪陷,皆非台灣之福。
看守台灣11(4),2009

2009年11月12日 星期四

吞食土地的野蠻遊戲

中科四期二林園區開發案,在1030185次環境影響評估委員會有條件(19項)通過後,立即排入內政部區域計畫委員會115265次大會審議,全案雖名為「中部科學工業園區第四期發展區(二林園區)開發計畫與細部計畫案」,但目的是將基地目前的土地使用分區:特定農業區、一般農業區、特定專用區、鄉村區等變更為工業區,供未來園區之光電產業(60%)、半導體產業(10%)、精密機械產業(10%)、生物科技產業(10%)、綠色能源產業(10%)等事業專用,以及園區公共設施與住宅使用。一經區域計畫委員會審議通過後,開發單位(中科管理局)即可取得開發許可進行開發。
但是,這張開發許可的核發與否,正考驗著內政部區域計畫委員會的專業良知與良心,也檢驗著台灣土地規劃與管理專業的價值,更是對國土與區域計畫體制以及農地資源規劃的最大挑戰。這是一場野蠻的權力遊戲,行政院、國科會、彰化縣政府與光電產業結夥,成為巨獸,吞食台灣土地。
巨獸之口
依據行政院國科會科學工業園區統計資料庫中科學園區開發經費統計顯示,台灣科學工業園區的開發經費(截至2009114)分別是新竹科學工業園區1104.78億元、南部科學工業園區868.78億元、台中科學工業園區1155.80億元(包括二林園區即將投入489.60億元),總計三大園區開發總經費為3129.36億元。但2008.12.18經濟日報(記者李立達/台北報導)之報導,「國科會副主委陳力俊昨(17)日指出,科學園區作業基金已負債1,000多億元,每年光支付利息就高達20多億元。」再據立法院99年度國科會預算書所提,科學園區作業基金至983月底前借款總餘額(即負債)為1108.68億,未來仍有宜蘭園區和中科四期等開發,預計至105年借款總餘額(負債)將達1901.30億。
巨獸吞食了不少新台幣(不包括行政院各部會配合各園區之預算)。但錢從哪裡來?
依據行政院國科會科學工業園區統計資料庫中科學園區土地規劃情形(截至2009114)顯示,新竹科學工業園區1372.89公頃、南部科學工業園區1613.14公頃、台中科學工業園區1396.14公頃(包括二林園區631.09公頃),總計三大園區總開發土地面積有4382.17公頃
新台幣開胃,巨獸的主食是土地。但土地從哪裡來?台灣還有多少土地(農地)可以如此惡耗?
中科四期(二林園區)將吞食的土地計631.09公頃,恰恰位於台灣中部重要農業生產區的核心地帶,更是位在水資源匱乏以及地層下陷地區。
巨獸呀,你「怎麼可能」、「怎麼可以」、「怎麼敢」生吞這片土地。巨獸的回答是:「沒有可不可、敢不敢的問題,只有怎麼吞法。」於是建立出一套吞食土地的「科學方法」,叫做「中科四期擴建需求及遴選作業說明(國科會,2009)」。
選址的所謂科學方法
檢視中科四期擴建需求及遴選作業說明,真讓人誤以為巨獸良心乍現,突然認知自己也是島嶼同舟共濟的一份子。遴選作業的辦理首先明列用地需求之條件,其中重要的條件如下(真的好極了):
1、  明確宣告「用地條件」之首要為:「區位條件:請參據並符合國土計畫、國土復育策略方案、區域計畫(含通盤檢討草案)等上位計畫對適宜做為科學工業園區區位之指導原則。」
2、  「環境條件」有:「(二)水源供應:具有可配合園區開發時程,充分供應園區用水之既有水源、已核定新增水源或水源調度計畫。」
3、  「環境條件」有:「(五)發展限制:避免位於嚴重地層下陷區、經辦竣農地重劃之特定農業區。」
但令人感動的選址條件在進一步轉換成評選指標與權重的過程中,出現二大問題:
1、  重要的指標不見了。包括嚴重地層下陷區、經辦竣農地重劃之特定農業區,被排除於指標之外。
2、  重要的指標變成不重要了。國土計畫、國土復育策略方案、區域計畫等指導原則,經過權重的賦予後,成為眾多指標之一,僅2.34%的權重讓其成為食之無味、棄之可惜的雞肋,毫無上位「指導」性。
評選後真正重要的指標變成開發潛力(22.08%)與開發執行(29.17%),外加綜合評分(20%),佔總評量權重的71.25%。當重要條件轉為雞肋、象腿變成牙籤、權重成為權力,不禁想問:這些指標評選體系究竟由誰建立(依據作業說明,「科學工業園區策略發展委員會」僅評選指標之權重)?評量權重的過程中,作業小組是否提供「科學工業園區策略發展委員會」充分的訊息?是否只要找到一群專家,並且操控所謂的「科學工具」,就可以違背、顛覆、玩弄國土計畫?
當代科技文明的發展,如果可以濫用科學至此,正是科學最恐怖之處,也是科學之恥。
巨獸的戲與弄
巨獸所愛(二林)透過科學工具醜惡的正當化,錯誤的選址也成為一切問題的根源。
巨獸來臨,依據國土本質與環境特徵對國土進行總定位與總分類的國土規劃體制(內政部),維護農業生產環境完整性、引導農地資源有效利用的「農地資源空間規劃」,以及為確保農業永續、安全經營的「農業經營(生產)專區」(農委會),甚至地方的綜合發展計畫、重大農地重劃政策(彰化縣政府),一律成為巨獸調戲的對象,所有的「計畫」頓成「笑話」。
笑話一:中部區域計畫(第二次通盤檢討)中清楚定位,「中部科技走廊」自后里到彰北,而「黃金農業走廊」則從彰南到雲林。此外,彰化縣的區位機能定位是「朝向優質鄉村聚落型態發展的田園生活區」,二林鎮更是「應為具備生產功能、農業技術升級、觀光休閒的農業生產單元」。請問,中科四期為何設在彰南二林?
笑話二:中部區域計畫(第二次通盤檢討)9666報行政院後,行政院非但不予備案,更退回內政部要求「配合國家重大建設計畫」重新修正。內政部修正後再提98521之區域計畫委員會報告,修正內容不僅剔除上述之「區位機能」,亦將中部科學園區二林基地納入。請問,區域計畫的上位性、指導性何在?
笑話三:內政部營建署城鄉分署(2007年)所完成的「台灣新產業園區空間分佈策略規劃」,對彰化地區進行產業園區適宜性分析,結果是「彰北地區之適宜性明顯較彰南高」。請問,本案為何設在彰南?
笑話四:行政院農委員協助彰化縣政府(2007年)完成的「彰化縣農地資源空間規劃」中,二林地區農地優先釋出之土地面積為「0」。此外,依據農委會台灣農地資訊系統資料,本基地及周圍有蔬菜生產專區、稻米生產專區、休閒農漁園區。請問,為何可以選在此地?
笑話五:彰化縣政府完成的「彰化縣綜合發展計畫」中,對二林分區的定位是:文教特區、優質住宅區、濱海生態農業休閒遊憩帶以及生物科技產業。另,彰化縣政府宣稱2009重大政策的「萬興農地重劃區」則因二林園區的規劃而停止並縮水。請問,二林園區的設置究竟是什麼道理?
巨獸開口「為了配合友達光電興建第11代廠的用地需求」(請參見中部科學工業園區管理局網頁),所有的專業都要「稱臣」甚至「認錯」。果真如此,則內政部正努力推動的「國土計畫法(草案)」(行政院已提送立法院列為本會期優先法案),意圖解決「重要農業生產環境未能確保完整,影響農業經營管理」以及「部門計畫缺乏國土計畫指導,造成無效率之投資」等問題,更是笑話與騙局。國土還需要規劃嗎?
巨獸戲弄下,將要以「公益需要」直接徵收相思寮居民的土地與家園,這群人注定成為悲劇人物。從環境影響評估到區域計畫委員會,一群年紀超過70歲的老人家,不斷呼喚、吶喊、哽咽、落淚,巨獸雲淡風輕的說「我決定,犧牲你們。請你們理性點,不要這麼激動、激烈。」
這個社會顯然還沒有嚴肅思考:為什麼為了少數特定人的利益,必須犧牲他們的一切?為什麼必須從弱勢者的身上奪走一切,交給最強勢、最富有的人?為什麼是巨獸決定他們的生活甚至生死?為什麼他們對自己的生存、財產、土地、家園無權過問?為什麼這一群人必須被遺棄在悲傷裡?難道這就叫「公益」,當然不是,這是「不公不義」。
捍衛者還是是清道夫?
吞食土地的巨獸來了,捍衛者立刻變成清道夫。環保署、環評委員宣稱,已嚴厲要求巨獸的吃相要合乎19項「嚴格標準」。
此外,還有二個捍衛者等待被檢驗:
1、失縱的農委會
農業發展條例第十條:「農業用地於劃定或變更為非農業使用時,應以不影響農業生產環境之完整,並先徵得主管機關之同意。」中科四期(二林園區)為何有別於以往案件,可以不經中央主管機關(農委會)同意即進行開發計畫實質審查?而捍衛「農村再生條例」的農委會在哪裡?本案難道沒有影響農業生產環境之完整嗎?農委會,站出來大聲的為農村、農民、農地說話啊!
2、接受挑戰的區域計畫委員會
區域計畫法第十五條之二:「經審議符合左列各款條件,得許可開發:一、於國土利用係屬適當而合理者。中科四期(二林園區)哪裡合理?哪裡適當?可以許可開發嗎?區域計畫委員會的委員真的必須良心回答,也請內政部營建署勿刻意以模糊的說明為巨獸開門,自廢武功。
捍衛者,請讓社會相信,土地規劃與管理專業並非虛無,命土與生民的未來不會被典當。捍衛者,請終結野蠻遊戲,終結生產基地的悲劇。
司法改革第79期,2010;台灣生態學會電子報第259期,2009/11/11