2013年4月28日 星期日

土地炒作的國度

台灣社會長久以來有一個根深蒂固的基本信仰,就是認為經濟發展是社會進步、全民幸福的先決與唯一條件,也因此從來不需要思考與定位到底麼是發展、成長、進步與幸福。而為了經濟成長的目的,任何阻礙此一進步的人、事與物都應當要被掃除、改造,這正是發展主義的信念。
在發展的信仰下,社會的運作是交由市場與科技來決定一切,也就是在追求無限制的利潤極大化之下,將所有問題與外部性交給科技專家來解決。在此基本邏輯下,對土地的認知也從生活的家園與生命情感的地方,快速的轉變為經濟發展的商品與財貨,於是土地被當作純粹的金融資本而淪為投機、炒作的對象。更嚴重的是,土地投機的利益,正是穩固這個島嶼綿密政商關係與滋養地方派系的泉源。
在此社會運作邏輯下我們會進一步看見,藉由代議政治選出的政客一旦掌握權力,就不斷的為發展鋪路與除障,為土地炒作制訂友善的遊戲規則,以阻止或扭曲阻礙發展的力量;而社會長期耗盡資源養成的文官體制,則不斷遭受政客的侵凌、打擊與催折,科層官僚只能無奈的善用其專業訓練,為發展與炒作做最體貼而精準的服務。
學界的研究早已指出,1970年代新自由主義當道後,台灣政治經濟發展已由國家菁英、地方派系、資本利益集團形成的聯盟所主導,此一發展導向的利益拓墾大聯盟更與學界結盟,藉由靠攏的學者,不僅可以清除對汲取土地利益不利的政策,更可以為土地暴力的攫取進行辯護。於是,只要是拓墾大聯盟想做的,似乎也沒有什麼做不到的。
至於這整個社會,會犧牲什麼、誰會被犧牲,人民並沒有決定權(仍是由市場與科技決定),而是由拓墾強權藉經濟發展之名,以政治力與警力,直接進行土地與資源的搶奪,而這個社會不僅沒有能力抵抗這種入侵,甚至會因為拓墾強權釋放肉桶邊的細屑而飲酖止渴,這種為了眼前的利益而心甘情願、心滿意足的出賣未來,甚至站在剝削者的一邊而不自知,也讓台灣成為最徹底的「發展主義殖民」的社會。因此,台灣社會的土地炒作早已常態化、全面化、普及化,而這一切也就會轉嫁為對人權、世代、土地與生態的殘害,請檢視這個社會基本的人權、生活環境以及國民健康是何等的脆弱
425日上午,出席參加內政部區域計畫委員會(第323次會議)審查新訂桃園國際機場園區及附近地區特地區計畫」,4313公頃的土地被劃為都市計畫區,2518公頃的農業用地被奪走,非常順利的通過了。我訝異於可以如此輕而易舉,也在會議過程中清清楚楚的見證上述龐大結構的運行無礙,於是有了一點點的失落與沮喪。
但豈止是這個個案(只是這個案子實在太大了),這幾年來的園區開發(如科學、科技、產業園區、石化專區、自由經濟示範區)、新訂與擴大都市計畫與區段徵收(如大埔、A7、璞玉、淡海),以及都市更新與國有土地開發(如大巨蛋、文林苑、華光社區、空總六本木),甚至水庫、核電爭議,無不是在這樣的結構下被盤算著、操作著與實踐著。不分東、西、南、北,遍佈炒作圖利的「美麗灣」(這是一個高貴、虛假與喪心的形容詞),國土的失控、人民的流離失所也遍地上演。
面對這一切,我們需要有更大的覺醒與更多的在乎,以及更積極的社會獻身與公民行動,才能真正徹底改造這個以發展主義做為溫床的土地炒作國度。
我小心的向天、地請願,也誠心的向社會、眾生請命。讓我們一起,再多努力一些。

2013年4月23日 星期二

這個城市還剩下什麼?

寫在華光社區金華街開拆前

台北華爾街、台北六本木、台北曼哈頓等名號,已成為台北市國有土地開發的新令旗。
華光社區開發案,2012行政院從台北華爾街(金融、電信科技)計畫改變為台北六本木(國際級觀光旅館、時尚購物廣場)觀光不夜城,2013年台北六本木又被移植做為打造空軍總部基地為百貨、商辦與國際觀光旅館的宣傳,下一個指標案件台北學院又將嫁接什麼口號呢?
這些開發計畫的「形容詞」,很容易令人想到植皮美容或外來樹種造林,甚至水泥工程治山、治水等,這是完全缺乏土地認同,也沒有源於台北城市發展的基本思考,更是漠視台北市城市發展失控的現況。其實這些都只是充滿炫或與欺騙的廣告用語罷了。
為什麼沒有城市發展的思考?因為開發的目的從來不是為了城市發展,而是以「活化」為名,無所不用其極的拿國有土地換取現金,用來挹注政府財政,故而在出售國有土地被社會稱為敗家之後,立即改以設定地上權的方式開發,換個方式,一樣敗家。
既然目的是要換現金,當然就要讓利益極大化,因此所有區位晶鑽、基地完整的國有土地成為指標個案(華光、空總、台北學苑),而百貨、商辦、觀光旅館等商業性使用則成為唯一的選擇,至於這些國有土地的開發,是不是犧牲公眾資產、有沒有圖利少數集團、是不是符合都市發展的需求、會不會造成土地的炒作、會不會讓這個城市更加脆弱,根本不是行政院腦袋裡關心的事務。
華光社區開發案正是徹底在這樣思考下的產物,因此,快速拆除、儘速招標是首要任務,而法務部為了求快立功,當然要拋棄人權的考量、漠視社區的歷史脈絡與社會紋理,當然不需要理解居民的生活,更無需可行的安置構想,只要粗暴的冠上「不法」,並且輕率的宣稱「依法」,就可輕易犧牲一切,拆解人的家園、城市的記憶,以及城市發展的各種可能。
把國有土地拿來當作禁臠與籌碼,是政客意圖不良、沒有遠見的惡搞,當然完全沒有正當性與合法性,也陷文官體制於不義。這樣的開發,出賣當代與世代的公共資產,又無法解決或舒緩城市發展的問題(旅館與購物廣場絕非台北城市發展的問題),更將因此製造更多人口、交通與環境問題。此外,也讓這個城市沒了身世,喪失了人權。這樣的城市,還剩下什麼呢?
這個城市,需要的是人權的特質,而非強權的蠻橫;需要綠色的生機,而非灰暗水泥帶來的災難;需要深邃的歷史氣質與人文記憶,而非盤根糾結的政商關係與金權結構。簡單的說,這個社會需要更多的公民不服從力量,才能阻止推土機與怪手的暴力。

2013年4月13日 星期六

莫讓公共設施保留地解編成為都市夢魘

據報載,328日立法院內政委員會邀請內政部專題報告「公共設施保留地解編作業現況」,部長李鴻源表示,全國公共設施保留地約2.5萬公頃,所需徵購費用初估約7.25兆元,內政部正積極研訂都市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則(草案)」,預計7月提報行政院,並希望地方政府在4年內檢討變更,予以活化利用。依據內政部當前的操作,這恐怕將是台灣都市發展的另一場惡夢。
都市計畫是以都市範圍內的基本環境條件(承載力)訂定都市人口(計畫人口),再依計畫人口,配置都市生活(居住、工作與休憩)所需之實質空間,而有住宅、商業、工業等土地使用分區的編定,並且透過規定各種使用分區之建築物建的蔽率與容積率,提供並規範都市發展的樓地板面積。據此,進一步規劃都市生活所需之保安、交通、文教與康樂等相關基本設施之用地,讓都市成為人們安居的地方。
都市計畫法第三條:「本法所稱之都市計畫,係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施,做有計畫之發展,並對土地使用做合理之規劃而言。」由此可知,都市計畫是透過對土地的合理規劃,讓都市做有計畫之發展,因此,計畫本身即具有規範的作用與管制的功能。
而對於都市生活中公共設施用地的需求與機能,都市計畫法第四十三條:「公共設施用地,應就人口、土地使用、交通等現狀及未來發展趨勢,決定其項目、位置與面積,以增進市民活動之便利,及確保良好之都市生活環境。」又,第二十六條有:「都市計畫經發佈實施後,不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次,依據發展情況,並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地,應變更其使用。」也就是說,都市計畫體制本即可透過通盤檢討重新檢視公共設施之需求與配置,並進行使用的變更。
問題來了,為何2.5萬公頃公共設施保留地,歷來未回歸各都市計畫區的發展現況以及未來預期,依法藉由通盤檢討進行解編釋出,是沒有依法進行通盤檢討嗎?或者進行通盤檢討時仍認為有「確保良好之都市生活環境」之必,要而必須予以繼續保留?這是內政部第一個必須說明的問題。
計畫人口供過於求卻開發造鎮不斷
的確,在地方政府不徵購也不檢討變更下,公共設施保留地長期剝奪人民財產權益,已成為政府的沈疴。而人口即將出現零成長的台灣(經建會推計2025年),當然亦有必要適當的檢討各都市計畫區的計畫人口,以及所有土地使用需求(包括公共設施用地),並重做合理的規劃。
但最令人不解的是,依據經建會的推估,2025年台灣人口最高峰將有2365萬人,而現行所有都市計畫地區計畫總人口數早已超過2500萬人,顯然可以充分滿足未來都市人口需求,甚至早已供過於求(全台人口居住於都市地還綽綽有餘),但政府卻由中央主導持續開發造鎮,例如新北市待取得公共設施保留地面積為6329公頃(居全國第一),內政部卻積極推動淡海新市鎮二期開發案,而桃園縣待取得公共設施保留地面積有1777公頃(居全國第五),而行政院拍版推動的桃園航空城計畫也已火速通過政策環評。
政府一方面以調降計畫人口為名,檢討公共設施需求,另一方面卻持續擴大或新訂都市計畫,更大量的擴增計畫人口,這是充斥炒作、完全失控且徹底胡搞的都市計畫,將是都市的災難。此為內政部必須面對的第二個問題。
炒短線的解編
公共設施保留地的檢討應該正本清源,號稱國土規劃專家的李鴻源部長不可能不懂。
首先,依據人口成長現況與趨勢,應停止再創造更多計畫人口的新訂與擴大都市計畫,避免擴大已嚴重供過於求的計畫缺口;其次,從整體國土計畫的角度,思考人口配置的調適策略,並重新調整區域與城鄉的發展(這是國土計畫的重要任務);依此,再回到各個都市計畫地區的通盤檢討,才能知道計畫人口該或不該調降、如何調降。最後,依法進行都市計畫通盤檢討,依計畫人口的調整全面檢討所有土地使用分區(包括住宅區與商業區),而非僅檢討公共設施保留地。
但內政部目前的作法只是為解編公共設施而檢討變更,且計畫人口檢核將與既有住宅區商業區的檢討脫鉤,這根本不是都市計畫「通盤檢討」,而是炒短線的公共設施變更。此外,調降公共設施保留地面積的同時,一定會因為變更而增加都市其他使用分區的面積(如商業、住宅等用地),這樣的改變不會引入更大規模的都市活動與土地使用行為嗎?難道不需要提供更多的公共設施嗎?這一增一減之間,是不是會造成都市發展的災難?這是內政部必須面對的第三個問題。
誰得利?
若純就公共設施保留地變更來看,未來真正的問題關鍵在於:誰可以解編、誰不能解編,以及解編後變更成什麼使用分區。這絕對是一場權力的拉扯以及利益的爭逐,而地方政府將操控這一切。因此,對於持有公共設施保留地的一般民眾,變與不變都仍是未定之天,反而是持有公共設施保留地的開發業者(其持有即是看準並有把握解編),可以透過政商關係的操盤而輕易變更,進行建設或炒作。內政部看到這第四個問題了嗎?
依據我對內政部(營建署)文官體制的理解,以上問題內政部絕對清楚(甚至掌握更多問題),但我擔心的是(歷來都是如此),來自行政院與立法院的政治壓力,逼使內政部(營建署)不得不捨棄文官養成的專業,而只能奉獻做為政治服務的工具,這是惡質政治長期對文官體制嚴重的摧殘與打擊。
而為什麼行政院與立法院會施壓?原因很簡單。地方政府將因變更而增加土地增值稅收,並且透過變更的回饋取得並處分土地,藉此舒緩財政負擔(李鴻源部長說,他不太擔心地方政府不願意解編,這是廢話),這不僅是對地方政府釋放利多,更是2014年地方選舉綁樁的重要政策宣示。
說穿了,目前公共設施保留地的解編,純粹只有政治算計,沒有基於都市與人民的考量。這真的是都市夢魘。

2013年4月5日 星期五

台灣農業永遠的憂患是政府

台灣,這個追求發展的國家,農鄉長期面對著內憂與外患的侵凌,讓農業成為犧牲的工具、農民成為社會的弱勢、農地成為炒作的商品。
這個內憂叫做「政府」。政府從來沒有「徹底本於農業思考」的整全政策,也就不會有為了發展與開創農業利基的方案與計畫,而僅能提出一些治標不治本的、短暫的救急策略,且這些施政因無完整的農業思考與周全的配套做為實施基礎,往往起不了作用、達不到預期目標,或者僅少數特定的優勢地區達到效果,但對整體農業發展並無真正效益(例如小地主大佃農),於是,錢一筆一筆花費掉了,但是整體農鄉社會並未因此而復甦並發出光亮(農村再生應被檢驗了),甚至有些地區還會因「錢的問題」激起波濤,深深的割裂地方社會。
沒有真正基於農業「定位」的政策思考,因此,農業從來未被當作經濟發展的一環,農業、農民與農地只能被拿來做為達成其他政策目標(經濟、工商、產業、都市發展)的工具。於是,城鄉發展是虛的,真實的政策只有無止盡的以農養工、以農養商、以農養都,至今尤甚,淡海新鎮二期、苗栗崎頂產業園區、桃園航空城等都是正在發生的實例。
此外,台灣農鄉面對的外患,是資本主義全球化下開門(或開放)的挑戰。資本貿易體系以自由化做為藉口,掩飾其全球分工的榨取與強凌弱的市場本質。而台灣農鄉,一方面在缺乏政府的內在屏障下,沒有政策定位面對外來挑戰,也就不會有任何對外與對內的具體因應措施,只能洞開門戶。另一方面,政府簽訂的國際合同,更將國際大資本的強凌弱(國際間)本質轉嫁到國內弱勢(如環境、農業、勞工)身上,這是充滿歧視的環境、土地與社會不正義。農業正是在此一潮流下被犧牲,做為換取其他利益的籌碼。
請不要遺忘,台灣自1960年代起大量採購美國剩餘農產品;1980年代在中美食米及穀物貿易協定下,以生產過剩為名的(稻米生產及稻田)轉作計畫;1990年代中美貿易談判以及加入GATT(關稅暨貿易總協定),在自由貿易、降低關稅下的「水旱田利用調整計畫(就是休耕)」;2002年加入WTO(世界貿易組織)下更全面性的休耕(此與為回復地利的計畫性休耕不同)。
順著此一趨勢,同時也順著1960年的《獎勵投資條例》、1991年代之而起的《促進產業升級條例》,以及2010年取而代之的《產業創新條例》,在永不落日的餵養工商資本發展下,台灣農鄉從作為台灣社會的糧倉,一路減少作物的生產,且搖身一變成為青壯人力、土地與水資源的供應地(人倉、地倉與水倉),留下了垂老的農民以及遭蠶食鯨吞的農村地景。
政府總是說,貿易自由化是趨勢。但台灣社會總也要學會發問,難道離農、去農、放棄糧食安全也是趨勢嗎?而這數十年來,政府宣稱因應農產品自由貿易的調適、農糧定位、生產結構的規劃與以及銷售管道的開創,成效在哪裡?在此情況下,貿易自由化到底是農業的突破契機還是崩壞的沈重打擊?
近日外患又起,報載馬總統宣布爭取加入泛太平洋戰略經濟夥伴關係協定(TPP),經濟部表示將對農業產生巨大的衝擊,依中華經濟研究院初估,農業產值可能會減少24.42億美元(約新台幣728),但化學、塑膠、紡織及服務業等總產值將增加193.44億美元(約台幣5,610億元)。顯然的,把農業的損失當作加入TPP的門票,繼續將農業當作發展的附庸與手段,讓農業主體性蕩然不存。
但是,內憂也正持續著。這個長期讓人民憂患的政府,不應該永遠只有「時勢所趨」、「利大於弊」的敷衍、唬弄說詞,至少總得說個明白,這7百多億將從誰的手上奪走,而增加的5千多億又會進到誰的口袋吧!