看見永續治水的台灣

2006年通過的《水患治理特別條例》即將在年底落幕，當時一次到位編列的8年1160億元特別預算，在中央與地方政府竭心盡力下，也一次花費殆盡。於是，行政院又快速在今（2013）年11月14日通過《流域綜合治理特別條例（草案）》，編列6年6百億元特別預算，函請立法院審議。而此刻，立法院也正在玩著「特別」加碼的遊戲，朝野立委競相提出追加預算的版本（目前追加最高額度為840億元），並已迅速排入經濟委員會11月27日的審查議程。

台灣社會應先回頭檢視，8年1160億元的金錢遊戲，是怎麼玩法、是怎麼玩完的，才會知道該怎麼看待這場加碼中的6年6百億元老戲碼。

先射箭再畫靶

2005年5月18日，行政院（當時院長為謝長廷）函送《水患治理特別條例（草案）》至立法院審議，編列8年800億一次到位的治水預算，但「易淹水地區水患治理綱要計畫」則是在2005年7月5日，才由行政院核定（院臺經字第0940030206號函）。可見，這個治水政策，是先編列預算，再補上計畫。

行政院先擬定特別條例，並直接訂定預算供給額度（射箭），再通過經濟部（水利署）提出的實施計畫（畫靶），水利署再依據其中的推動（發錢）機制，讓地方政府提出需求來爭錢。這樣荒謬的治水政策規劃，足見當時主管機關（經濟部水利署）面對從天而降的治水大餅，會有多大的計畫壓力，也當然可以預見，壓力下倉促完成的治水政策，必然是一個空洞的、中央忙著分錢、地方忙著搶錢的計畫，其計畫目標就是「將錢用完」。

而面對治水大餅，立法院更是充分配合。在2006年1月13日三讀通過全文16 條的《水患治理特別條例》（1月27日總統華總一義字第09500012591 號令公布施行），並且擴大編列治水特別預算為1160億。附帶一提，同時立法院也三讀通過全文8條的《石門水庫及其集水區整治特別條例》（1月27日總統華總一義字第09500012581號令公布施行），編列特別預算6年250億元。總計2006年通過的治水特別預算是1410億元，真的是徹底一次到位的工程大方送。

於是，經濟部（水利署）依據加碼的《水患治理特別條例》，重新修正綱要計畫內容，再報由行政院（時任院長為蘇貞昌）於2006年5月3日核定，並修改計畫名稱為「易淹水地區水患治理計畫」。自此，「易淹水地區水患治理計畫」分三階段實施，第1階段是2006～2007年，第2階段為2008～2010年，第3階段是2011～2013年，計畫經費分別為309.65億、445億、405.35億。

「綜合治水」的糖衣

「易淹水地區水患治理計畫」以綜合治水做為計畫基本原則，但實際上卻是徹底的傳統工程治水。

所謂綜合治水，是以流域為單元的風險管理，除了傳統的排內水、阻外水以及防暴潮的工程之外，特別強調非工程的行政管理，包括與土地使用規劃與管制相配合，並進行相關法規的修改或制訂，以及資訊的公開與民眾的參與。

綜合治水凸顯幾件重要的事，一是從地方末端工程回歸中央流域治理，考驗中央主管機關（經濟部水利署）對流域掌握與政策統合的能力。二是將治水與國土使用的管理結合，透過土地使用的規劃與管制，讓人與水共存並遠離災難，因此，國土管理的中央主管機關（內政部營建署）應是治水的重要角色。三是落實公民的參與，讓治水成為真正的公共領域，讓當事人與相關團體的生活與經驗，能夠進入政策規劃過程，共同建構「水患」的認知與圖像，並且共同承擔風險的責任。

但是，事實並非如此。在行政院政治決定以及預算執行的壓力下，經濟部（水利署）的官僚與專家們主導整個計畫，讓民眾只能成為沒有意義的末端工程監督者，讓內政部（營建署）成為可有可無的雨水下水道工程管理部門，完全背離了綜合治水的基本精神。

更嚴重的是，經濟部（水利署）的整部「易淹水地區水患治理計畫」，並沒有全盤瞭解及掌握所有流域特性，也沒有針對不同流域、上中下游、城鄉進行問題分析，當然更沒有釐清各類型問題的結構與因果。

發錢、搶錢與花錢的工程

一旦計畫沒有依據不同類型的問題進行分析與診斷，當然就不能對症下藥、研擬不同的策略與方案，最終也只能回歸既花錢、又僅能短暫治標的工程手段。因此，沒有掌握流域、問題與策略的治水計畫，真正的重點只剩下推動機制，以及基本工程設計原則與標準，也就是由地方政府提出需求（要錢），再由中央組成專案小組審查（工程）並發錢，然後地方政府發包、施工，效率地把錢耗盡。

這樣的治水，內容很平常、工程很傳統，一點也不特別，卻是以特別條例編列特別預算。其真正「特別」之處，看來只有政治操作的手段而已。

總言之，「易淹水地區水患治理計畫」是以綜合治水做為時尚、華麗而虛假的口號，用來掩飾社會成本的噩耗，規避國土潰爛的癥結，並且安撫易傷、卻善忘的人心。1160億元最後的真實下落，是傳統的排水、海堤與疏浚、清淤工程。

這樣的「易淹水地區水患治理計畫」，顯然是中央失職、失責甚至失能，任由地方爭錢、搶錢，早就註定是一場失敗的爛仗。

特別無效

8年1160億元耗盡後，政府卻沒有告知台灣社會，為何沒有綜合治水？為何沒有流域治理？為何沒有非工程的管理？為何一次到位成為謊言？

政府更沒有檢討8年前的預期成效，當時所宣稱的「降低約500平方公里高淹水潛勢地區之水患問題、保護約250萬人免受水患威脅、每年減少約120億元以上之各項損失」達成了嗎？

今年8月底，輕度颱風康芮自台灣東方輕輕掠過，為何總計已耗去治水費用41.7％（484億元）的南部5縣市（雲林、嘉義、台南、高雄、屏東），會全面淹水、完全失去屏障、造成嚴重災損？

難道，以特別條例編列的特別預算，真正特別之處，是「無效」？

政治土石亂流

但是，新的特別條例與新的特別預算又來了，行政院（現任院長江宜樺）在11月14日通過《流域綜合治理特別條例（草案）》，編列6年6百億元治水特別預算。與8年前不同的是，以「國土防災」、「綜合治水」、「立體防洪」、「流域治理」的多彩糖衣包裹。預料，後續將在立法院皆大歡喜的審查下，加速也加碼通過。

只為了眼前的工程利益，永續的治水，卻是製造永續的水患，更留下永續的世代負債，這是台灣極度不清明政治下的必然現象。政客們深知社會盲目、炒短線的心態，樂得以工程施做讓民眾短暫心安。於是，國家被政客綁架，社會成本無窮盡地噩耗，從行政到立法機關、從中央到地方政府、從綠色到藍色政黨，一再重演，並且彼此護持、互相加碼。台灣社會可知，這才是土石亂流的真正源頭？

此時，應是台灣社會嚴肅面對治水議題的關鍵時刻了。我們認同不需對過往治水進行檢討就可以再新編預算嗎？我們同意再一個沒有計畫、先編預算，還競相加碼的治水費用嗎？我們認可又一個中央發錢、地方工程搶錢的治水爛仗嗎？我們還要接受這種一點也不特別的工程花費，卻以特別扭曲的政治操作、訂定特別條例、編列特別預算嗎？

記錄片「看見台灣」風靡全台，並獲得金馬獎的肯定。從片中獲得了溫暖、催出眼角晶瑩的廣大觀眾們，到底看到了什麼？真的看到了嗎？還是永遠只是做為一個會感動、會氣憤，卻毫無作為的觀眾？更重要的是，日前剛剛與齊柏林導演一起觀賞「看見台灣」的江宜樺院長，看得見這一切嗎？看得見自己嗎？

 

本文刊登於2013/11/27獨立評論＠天下

 

捍衛制度暴力的土地徵收條例修法

去年12月13日土地徵收條例修法通過，讓我們看到政府的主人並非人民，而是為強勢開發者修法，並釋放利益給財團、建商、政客等土地拓墾集團。此外，未經一讀逐條討論，即由執政黨立委提案逕付二讀，且在最後一日倉促進行朝野協商，最後再以優勢的立法權力完成修法，其粗暴本質與怪手毀田行徑毫無二至。

如同民主先進國家將徵收行為當作「最迫不得已的手段」，土地徵收條例應該回歸憲法保障基本人權（生存權、工作權與財產權）的精神，作為約束徵收行為的制度性規範。但在台灣社會，土地徵收條例不僅無法讓徵收行為成為最迫不得已的手段，更悲慘的是，土地徵收條例竟是權力者最好用的工具，更是弱勢被徵收者面對的最恐怖武器。制度性的約束一旦變成制度性的暴力，強凌弱的人間悲劇就無法收場。

土地徵收條例造成二個主要的社會問題，一是「浮濫圈地」，二為「流離失所」，故修法首要，應是藉由正當程序（包括禁止特定農業區徵收、必要性的釐清與人民實質參與的聽證制度等）遏止浮濫徵收，再透過合理補償（包括完全補償與安置計畫）避免流離失所。

但修法結果顯示，政府不僅對土地徵收實施過程中製造的悲劇（第一線執行人員最清楚）視而不見，並漠視大法官釋字第409號對徵收「法律規定應不厭其詳」的解釋，且不理會民間修法版本指出的問題癥結，更否定內政部自行委託的研究成果。原來這個政府修法的終極目的，是「捍衛」好用工具與制度暴力，故一方面高舉土地正義與市價補償的大旗來矇騙社會，另一方面以民調宣稱7成以上民眾支持政府來欺凌社會，最後更將人民的家園守護醜化為金錢補償問題。

這是一場有意識的知法、玩法與弄法騙局。馬總統放任行政院惡搞土地徵收條例，更啟動人民賦予絕對優勢的立法權力，踐踏人民與土地正義。民間社會應該強烈要求行政院必須有人負責，修法背後的影舞者應該下台並對社會致歉。

台灣社會真該反省，怎麼會選出一堆醜惡政客來踐踏自己呢？而這個不義的政權，選前都敢這麼做了，選後還有什麼不能做或做不出來的呢？再不徹底覺醒，將可預見選後遍地烽火的圈地徵收行為。

本文刊載於上下游新聞市集

徹底檢討吞食農地的制度性缺口

長期以來，台灣農鄉作為國家經濟發展的工具，農業淪為都市文明的附庸而始終不被肯定，農鄉不僅是提供糧食的「糧倉」，以及提供都市勞動力的「人倉」，更成為都市與工業發展搶地的「地倉」及搶水的「水倉」。而農業主管機關（行政院農委會）亦成為行政體制中弱勢甚至「示弱」的附庸。

現階段農地面對外在力量的挑戰主要有二，一是以都市或工業發展之名，變更農業用地為都市或工業用地，鯨吞完整農地。第二是以農舍興建之名，興建豪華住宅，蠶食農地。此二挑戰將造成台灣農地與農糧危機，且事實是，台灣早已處在危機之中。

正在被吞噬的農地經典個案為新竹竹北「台灣知識經濟旗艦園區特定區計畫（簡稱璞玉計畫）」，該案集結產、官、學的土地拓墾集團，漠視台灣都市發展的失控，圈定新竹六家高鐵站旁竹北與芎林447公頃農地，其中九成以上農地為特定農業區，卻放任造鎮炒作、榨取土地利益，以及變更農地、斷絕農業生產的多元價值。農委會，可否勇敢的站出來捍衛璞玉良田？

以農舍之名在農地上興建豪華住宅，源於制度性的開門，即是2000年「農業發展條例」修法，不僅開放農地自由買賣、興建農舍，新購農地亦可興建農舍，直可謂全面開放。並於2001年由內政部（營建署）與農委會訂定「農業用地興建農舍辦法」，試圖對農舍申請資格、建築規範進行管制。但制度性的缺口一開，即難再予限制，何況對農民與農業使用定義不清，以及授權地方政府審核、認定下，造成今日遍地豪宅農舍，以及中央與地方詮釋莫衷一是之亂象。

內政部（營建署）與農委會面對農地投機炒作與豪宅興建，已開始進行「農業用地興建農舍辦法」之修正，除增訂「申請人須無從事農業以外之專任職業」等做為農民實質身份審查要件外，並規定禁止興建農舍地區，以及對興建集村農舍進一步規範。但該修正（草案）在今（2011）年7月5日的公開說明會遭建築投資、仲介業與政治人物強烈反對。

農委會應善用興建農舍之爭端，強化其作為主管機關捍衛農業與農地的功能，一方面在體制內制止都市與工業土地開發的吞食農地，另一方面立即進行制度的源頭改革，評估農業發展條例修法的政策成效，分析十年來農舍興建呈現的問題，並瞭解農民生活現況與需求，檢討、修正（甚至廢止）農業發展條例第十八條。簡言之，農委會最該做的是：1.徹底自我審視；2.行政體制內地位的強化；3.檢討開門機制，讓制度性缺口消失。如此，才能真正回歸土地正義的精神，善盡農業中央主管機關的職與責，而台灣農鄉也才有機會回歸到其該然與本然。

本文刊載於上下游新聞市集

市價徵收不是土地正義

如果一個國家的領導者不懂什麼是正義，將是整個國家的大悲劇。馬總統24日召開記者會，宣布行政院已經將內政部所擬的《土地徵收條例》修正草案審議完畢，將目前依公告現值加成徵收補償的方式，改為按照市價徵收補償，以落實土地正義原則。很顯然地，總統根本不知道土地正義是什麼，而將市價徵收當作土地正義，且宣稱這是一年來行政院的全面檢討修正，以積極回應農民心聲與改革呼聲。唉，這個政府對人民的敷衍真的離譜了。

《土地徵收條例》的修法，應先避免「浮濫圈地」的源頭問題，也就是讓徵收成為最迫不得已的手段，而最後極少數、不得已的徵收，才有完全補償的技術問題。簡言之，人民要的是根源性、整體性的變革，而總統卻只做末端的、擦屁股的技術性改變。更糟糕的是，還以此沾沾自喜，自以為是正義的實踐，對於這樣的政府，本人深惡痛絕。

依總統的說法，浮濫圈地的殘暴本質從未改變，強制徵收亦非不得已手段，顯見政府從未深刻反省，以徵收作為土地炒作以及地方政府抒解財政困境的工具，仍是執政黨的核心價值。換言之，政府仍站在財團、建商等強勢者的一邊，而非與弱勢者同在，認為只要錢給你多一些，仍要掠奪你的一切家當。更何況這根本是慷全民之慨，由社會全體甚至未來世代買單。

奉勸馬總統，若真有維護土地正義的決心，請立即宣布停止所有浮濫圈地的徵收案（例如新竹台灣知識經濟旗艦園區特定區計畫高達九成以上土地屬特定農業區），並具體告訴社會，要用什麼樣的方式修正《土地徵收條例》，讓其回歸憲法第15條保障財產權的基本精神，讓徵收成為最不得已的手段（特別是區段徵收），最後才有補償價格的討論。事實上，市價補償絕非完全補償，市場價格之外，土地的社會文化與環境生態價值，以及被徵收者生命依歸的家園的滅失，必須經由人民參與論辯的聽證會予以釐清，但馬總統避而不談。

敬告台灣社會，正義絕不會來自政客的嘴，只有社會的覺醒與公民的行動，才有可能讓我們成為真正的主人，作為自己財產、家園以及國家的主人。

本文登載於2011/09/14蘋果日報論壇

以發展之名：區域性發展條例的危機

2010年立法院通過《產業創新條例》、《農村再生條例》後，粗糙的立法模式開始從中央政策蔓延至區域發展，《東部區域發展（或花東地區發展）條例》、《原住民族地區建設條例》、《雲嘉農業特區發展條例》等草案，以及《離島建設條例》的修法，一一就位，蓄勢闖關。這些區域性發展的條例有幾個共同的邏輯（舉《東部區域發展條例草案》為例）：

1、以發展、建設為名，但對於發展的情境、內涵與狀況完全闕如。當一個區域發展的立法沒有方向、沒有目標，更遑論相關策略、方案與計畫的配合與配套，這樣的發展與建設無疑是最空洞的口號。如東部區域發條例國民黨版、王廷升版及民進黨版第一條。

2、土地使用管制大鬆綁。透過限期變更以及不受土地使用法令限制之條文，開國土計畫之門，讓已長期遭受政經權力挑戰的脆弱國土徹底開門甚至失控。如東部區域發條例國民黨版第八條、王廷升版第七條。

3、地方政府擴權。將都市與非都市土地使用變更審議權限下放地方政府（或原民會），架空中央主管機關權責，讓國土治理機制徹底崩解。如東部區域發條例國民黨版第八條、王廷升版第七條。

4、排除地權移轉（特別是公有土地）的法令限制。藉由法條排除土地法、國有財產法以及地方政府公產管理法令之地權移轉限制，將大面積的公有土地獻給重大建設投資計畫。如東部區域發條例國民黨版第九條、王廷升版第八條。

5、圖利經濟資本力量。洞開的國土以及釋出的公有土地將流入誰的手中、成為誰的遊戲籌碼，是再清楚不過的事情，企業領導國家、財團挾持政府的劇情，將在各個區域輪替上演。如東部區域發條例國民黨版第九及十條、王廷升版第八及九條、民進黨版第七條。

6、瘋狂灑錢。區域性的發展既未釐清應解決哪些問題、如何解決，以及將達到什麼目標、如何達成，盲目編列大筆發展或建設基金，不僅浪費全民公帑，更是典型的政治買票行徑。如東部區域發條例國民黨版第十八條、王廷升版第十八條、民進黨版第六條。

再以《東部區域發展條例草案》為例，台灣社會與花東民眾必須正視條例的二大危機：

第一，地權危機。公有土地不僅是當代的公共資產，更具有土地儲備與土地保育意義而成為跨世代的未來資產，而政府僅是當代與世代公眾的土地權利與管理的代理人，特別是花東地區八成以上土地屬公有土地，且涉及原住民部落傳統領域，以及歷史因緣移居的各個族群。這個共同的「家」，一旦因條例讓代理人無能或濫權，將公有土地私有化、財團化與建設化，則不但讓公義淪喪，且必將製造花東更大的地權爭議。

第二，地用危機。國土計畫是依據對國土環境資源的理解以及定位，而將脆弱與重要的國土保育以及海岸資源地區嚴格限制並管制其發展，並在其他適宜區位依其承載量有條件的規範及管理使用的規模與程度。但是藉由條例瓦解國土使用的治理機制，任由財團與地方政府讓具有破壞力的「重大建設投資計畫」直接開啟保育與海岸地區利用之門，不僅將使花東自然與人文地景丕變，亦會使環境敏感地區之功能退化、劣化甚至喪失，並進一步製造國土災難。

如此的區域性發展條例，不僅凸顯政客缺乏法治觀念、淘空並出賣地方，以及不要明天的短視本質，更讓中央主管機關（內政部、國有財產局）面對國土遭到蠶食與鯨吞時的弱勢展露無遺。行政組織的失職、失責、失能乃至失智，無疑才是政府組織再造的根本所在。而這樣的區域性發展條例，只要再加上「桃竹苗」、「中彰投」、「北基宜」、「南高屏」等拼圖，就可以讓台灣國中有國。

環境資訊電子報，2011/02/23

土地徵收這件事

生存權、工作權及財產權，是中華民國憲法第十五條對人民權利的最基本保障。但土地徵收條例以公共利益之名及取得興辦公益事業用地之需，賦予國家剝奪人民私有土地的公權力。土地徵收這件事，不僅違背憲法，且在台灣社會強凌弱、眾暴寡的野蠻遊戲中，每一個人民都應瞭解土地徵收之惡，並且提防自我淪為社會弱勢，因為一旦勢弱且示弱了，很可能就成為下一個土地被徵收者。

土地徵收是最最最不得以的手段

土地徵收是末端，其源頭是開發、建設，但不論基於工商、都市或科技發展等理由，開發與建設一定要釐清幾個問題：

一、  它（開發）是不是「對的事」。工商與科技的發展應回歸產業政策，但台灣政府沒有領航的產（工）業政策，所以大企業與強勢財團的政策就是政府的唯一政策，這是典型的企業領導國家、財團治國。都市發展則應回到城市願景，釐清人口發展、城市蔓延、城鄉問題以及暖化的因應與治理。此外，更重要的是農業的趨勢、未來與政策，包括糧食問題、農地問題等，但由於農業主關機關的弱勢與示弱，台灣農業政策虛無至極。

二、  它（開發）有沒有選「對的地方」。基於對土地環境資源瞭解並且作為國家土地使用空間配置依據與規範的國土規劃，工業用地是否善用？有多少閒置？有多少利益炒作？如何活化再利用？而完整的農業用地如何確保？容許多少釋出？如何制止政經力量以各種名義蠶食鯨吞。簡言之，國土計畫如何不被挑戰、背叛而淪為笑話。

三、  它（開發）有什麼「環境衝擊」。環境所指不僅是自然生態，更包括社會、產業（既有）、文化、健康等，此外，它（開發）後續將進一步引發多大的土地使用衝擊（如新訂都市計畫、擴大都市計畫）？需水從哪裡來？都是環境影響評估該落實做到的內容。可惜台灣的環評釐而不清、問而不答，環境的把關手大多自甘淪為背書者，甚至只是擦屁股的。

事實上，台灣大多數野蠻的開發案都無法面對此三層的檢驗，也就是說，如果政治體制清明，在此三道關卡檢視下，土地徵收的必要性、要件與公共利益將可一一釐清，謊言絕對會現形，台灣真正必須的土地徵收案絕對少之又少，而這些真正必須徵收的個案也才需有後續徵收方法與合理補償的進一步討論。依此審視苗栗大埔案，政府解決的只是末端的徵收問題，根源性的問題從來不談。

土地徵收只是一種工具

土地徵收不是政策，而是政策體制下為達成目標或解決問題的諸多策略、計畫與措施可以運用的一種工具。一旦未（或不）釐清上述三問題，則在目標的必要性與合理性未明之下，土地徵收將成為一個可怕的「武器」，任何政經強權、中央到地方政府皆可以編織一個高貴而虛假的藉口（如科學、科技、工商、都市發展、公共利益、重大建設、經濟發展、就業機會、產值），利用此一恐怖武器，集體掠奪不屬於自己的東西。說穿了，就是為了牟取集團利益，以公共利益之名剝削、欺壓並製造社會弱勢。

所以，當國家體制將你視為弱勢時，你一定得要更強勢，才可能保衛自己的財產權利，而且社會運動經驗顯示，如此也才會迫使利益集團現身，政經合流的異形巨獸才有機會讓社會一探究竟。

土地徵收瓦解了什麼

土地被徵收者面對的往往是恐怖的專業官僚，其可怖之處在於對徵收標的只有窄化的實質認知，簡言之，不外乎一間「建築物」、一塊「土地」或一棵「樹」，進而可以價格化而簡單的計算出補償費用。但是，農業與農村自然而然、不言自明的多元價值呢？以經濟生產為基礎所營造的環境生態與社會文化價值呢？很抱歉，專業只（能）算價格。

更重要的是，徵收使台灣農鄉社會人與人、人與天地、人與生命、人與神的連結與依存關係徹底瓦解，而依此連結形成熟悉、歸屬、依附與安全等地方感完全消失，簡單的說，徵收剷除被徵收者的家園根系，輾斷其來處與去處以及生命依歸，面對此一情境何去何從？尋短的悲劇自此發生，過去、現在與未來皆可見。

年初，立法院曾召開中科四期相思寮土地徵收協調會，官方一再強調土地被徵收者的所得不高、生活不優渥，所以徵收對他們影響不大，甚至對他們有利。相思寮長輩不服氣的說「我每天一早醒來，一開門就可以頭頂著天、腳踩著地，在座有誰與我一樣？為什麼說我生活不好？」請問政府，頂天立地市價多少？如果你也曾被淘空所有，就會知道土地無價、家園無價、生命與生活無價。

嶄新的台灣農村價值

戰後台灣拼命從農村、農業、農民與農地榨取乳汁，餵養成長中的工商盛景與都市繁華，令社會瀰漫一股強烈的忽視農村、漠視農民甚至不要農業的氣氛，所以，農鄉一路從台灣社會的「糧倉」，進而成為供應1970年代起工商經濟起飛密集勞力的「人倉」，更恐怖的是，1990年代正式成為台灣工商與都市發展拓殖圈地的「地倉」。農鄉、農業、農民不斷弱化，農地徵收成為常態。

這個夏天（7月17日），全台各農村土地已經、正要或即將被徵收的土地所有權人組成的自救會集結並夜宿凱道，對政府發出土地正義的怒吼以及農村價值的訴求。這些農鄉社會展現出「自我肯定」與「要」的新價值，正是當代農業多元價值的實踐典範，同時也凸顯政府對農業、農村與農民的失職、失能、失智。

台灣社會必須正視，這群土地被徵收的民眾（大多數是農民）所捍衛的，不僅是憲法保障的個人基本權利，他們挑戰圈地徵收行為的必要性與正當性，實是在維護台灣作為一個國家的基礎農糧生產與社會溫飽，更是在爭取民主社會合理、合法與清明的政治體制，歸根究底，他們捍衛的正是台灣未來的生存權，那是所有世代的公共利益。

地球公民通訊第10期，2010/11

產創條例，重創台灣

在六大工商團體不斷發表聲明、力促甚至痛批下，「產業創新條例（草案）」眼看勢必要在本會期通過。事實上，「產創條例（草案）」根本是長期佔盡便宜、耗盡國家土地資源、沒有社會責任的大企業，持續要脅、綁架政府，而政府甘心繼續淪為大企業清道夫下的產物。簡單的說，「產創條例（草案）」只是2009年底「促進產業升級條例」落日之後，租稅獎勵及產業園區開發的老套延續，除了對財團卑躬屈膝造成「稅損」的不公義問題外，更可怕的問題是第十章的「園區設置」，讓吞食土地的企業巨獸，可以開國土之門，完整侵吞土地資源，也將徵收民地、搶奪家園，更將造成地方土地炒作。

「產創條例（草案）」第十章「產業園區之設置管理」，延續促進產業升級條例第五章「工業區設置」的精神與內涵，讓未來園區的申設：1.任誰都可以提出，包括政府（中央與地方）與私人（公民營事業或興辦產業人）。2.對這些申設者的圈地行為沒有任何規範，如入無人之境、無所不能，甚至可以築堤填海造地，自建王國。3.技術上排除部分法令的規範，如土地法、區域計畫法、環評法、國有財產法及公產管理法令。4.徵收私人土地並讓售公有土地。政府放任歷來工業園區乃至科學園區高閒置率、低出租率、低容積率之問題，絕口不提這些已開發用地之活化利用，卻任由新設園區惡耗國家土地資源，讓企業財團侵吞完整的土地，企業老早就吞併國家了。

矛盾的是，立法院本會期還有「國土計畫法（草案）」將要闖關。國土計畫乃是透過國土的功能區劃，訂定原則與規範，作為國土地利用與保育的管理指導依據。但政府一方面訂定「國土計畫法（草案）」，一方面又以「產創條例（草案）」讓園區申設可直接開啟國土計畫之門鯨吞土地，讓國土計畫徹底成為笑話。「產創條例（草案）」允許園區申設者向農奪地、與海爭地、向天搶地，歷來台灣國土規劃所面臨的問題只會繼續惡化，「國土計畫法（草案）」所強調國土保育與保安、確保完整農業生產環境、海洋國家特色等皆將淪為空談。

此外，土地資本一直是台灣社會地方派系發展的重要利基，簡單的說，地方派系往往以土地資本奠定經濟基礎，並藉此壯大其政治聲勢，歷來各縣市政府努力進行各種園區（或特定區）開發、土地重劃與徵收，形成大量的閒置土地，都是經典案例。而「產創條例（草案）」更是授予地方一支大旗，絕對有助於進行地方土地大炒作，以及民間土地大徵收，屆時將有多少農地被徵收、農村社會被瓦解、農民家園被強奪，又將整出多少閒置的土地，可以拭目以待。

最後，「產創條例（草案）」凸顯台灣二大現象，一是「促進產業升級條例」讓政府長期為企業服務，以稅率優惠、園區設置（為企業取得土地、整地、配置公共設施，再以低價出租或出賣）降低企業成本，企業佔盡便宜、用盡好處還要使壞，動輒以出走之名繼續要脅政府政策，完全看不出任何社會責任。更可怕的是，國民黨政府來台數十年，仍舊不瞭解台灣、只為大企業服務且透過土地資本與地方派系建立政治協力關係，徹頭徹尾是一個從未向土地馴化與認同的拓荒政權。唉，「產創條例（草案）」即將重創台灣，災難來臨前，請不要只默默的說「天祐台灣」，請共同站出來捍衛命土。

自由電子報，「產創條例有多糟？」，2010/04/06

國土計畫，法奈何？

2008年辛樂克（SINLAKU）強颱重創台灣，筆者寫了「劇名：2008台灣枉死國」一文，認為從台灣近二十年的災變來看，「災難」根本是一齣戲，劇本相同，只是不同時間、不同空間，由不同人上演，且越演越悲哀。災難常態化下，永續救災、永續工程的戲碼不斷，而政府與社會充斥埋怨、怪罪、找元兇的諉過心態，最恐怖的是，戲一謝幕，曲終人散，彷若船過水無痕，什麼都沒發生過。這樣的社會，就只好等待下一場災難。

2009年8月7日，中颱莫拉克(MORAKOT)襲台，中南台灣山區分別累積1000～3000公釐不等的雨量，從南投、嘉義、台南、高雄、屏東，到跨越中央山脈的台東，南台灣「全面」上演88風災，台灣這個生命體，下半身完全癱瘓，2006年立院通過的治水經費（8年1160億）期中考「死當」。

病兆與病因

台灣的「災難常態化」是結果，有三大病兆（現象）：1.國在山河破:山崩、水患、土石流一再昭告，台灣山林國土的崩解以及水土環境的失衡，顯然這座島嶼正走在「反環境、反生態」的道路。2.社會成本噩耗:大量（人力與物力）資源投注救災、救濟、補助，大筆資金不斷投入修橋造路、工程復建、治山治水，反覆的工程加碼、水泥療傷、阻擋土石、疏浚清淤，重新再製造（或累積）下次風災更大的災難能量，這是典型「不經濟」、「反經濟」的社會。3.社會弱勢受威脅：河川水系上游及下游的社會弱勢（原住民、農民、漁民）成為主要受害者，並且經過災難將他們推向社會更邊緣，這樣的社會顯然「不公義」。

當一個國家社會走向摧毀環境、反經濟與不公義之途，顯然並非永續的社會，而是如同一隻生吞自己尾巴的蛇一般，邁向沒有明天的亡國之途。病因何在？

地質、地形、地震、颱風等因素造就脆弱的先天地體本質（無機環境）；外加文明開發的長期挑戰，百年來的山林開發，從伐木、開路、農業、遊憩，濫墾、濫伐、濫建系列蔓延開展，向天爭地、搶地，瓦解天然養育及防護的維生生態系統，摧毀自然的水文調節機制與水土保持功能；而921大震讓脆弱地體更加殘破、碎裂，以上是為三大內憂。此外，全球環境變遷的氣候極端化形成嚴重外患。內憂外患、人禍天災，天人合一加劇災難的力道。事實上，老天爺只是自然而然的颳風下雨，至於一發不可收拾實乃人類自作孽。

簡單的說，台灣這個生命體先天體質不好，且從來不善待自己，更不斷挑戰、噩耗自己，造成一身儡弱，921大病一場，更使原本敏感、脆弱的體質殘破、衰敗加劇。更恐怖的是，外在所處環境（氣候變遷）極其惡劣，充斥病毒、病媒，隨時可能引爆疫情，致病、致命。這樣的一個生命體，燈枯油盡，病痛傷殘成為常態，如果你是醫生，如何解救？

這個世代或未來幾個世代，已不可能無災，只能力求避難、無難。但這一代的台灣社會應當肩負起對土地、對未來世代的救贖之道，根本在於：1.嚴格落實國土規劃。2.積極推動國土復育。國土規劃是對今後「未來」國家土地利用、保育的管理與規範，而國土復育則是將「過往」所爭、所搶之地還諸於天，透過自然復育重建山、林、水、土的保安、保命機制。

國土規劃之應然與實然

真正永續的國土規劃應可分為三個層面：

首先，是基於對土地環境資源的全面調查與資料庫建立，並透過科學分析全盤瞭解國土本質與環境特徵。

其次，對國土進行總定位與總分類，依據國土環境本質劃出「不可發展地區」，這些地區因特定重要目的（如脆弱危險、保護保安、生態完整、糧食生產、文化承續等）而不容挑戰、不可侵犯，且必須嚴格禁止任何開發行為，即是環境敏感地區或國土保育地區。

第三，不可發展區之外的「可發展地區」再依其環境特色與限制，進一步詳細分區，並依各分區之環境特質與限制（容受力）分別訂定開發利用、防災與監測之管理計畫。

台灣不是沒有國土規劃，現行的國土計畫架構由上而下分別是，最上位的國土綜合開發計畫、指導性的區域計畫、實質的縣市綜合發展計畫，以及最基層的都市計畫、非都市土地等。雖然國土綜合開發計畫與縣市綜合發展計畫尚非法定計畫，但確實有一套國土計畫體系與運作機制。但是，這一套國土計畫體系與運作機制為何仍讓台灣國土潰爛至此？問題在於「落實」，原本該有「作為」落實執行，但因權力的野蠻遊戲而「不作為」或「無法作為」。

野蠻遊戲的規則是「有權力的、敢的拿去吃」。長期以來，「可發展地區」遭受超限（環境容受力）的土地利用，溫泉地區的發展即是一例，大規模、大量體的土地利用行為，蔓延的發展型態與都市無異，過度超限的發展無止盡的蠶食可發展地區之後，再透過政經權力關係進行就地合法。

更醜陋的是，政府與企業財團的重大開發案不斷挑戰「不可發展地區」，由最有權力的把關者（政府）以重大建設之名直接開門鯨吞，中科四期（二林園區）的開發正是經典惡例，硬生生的將一個高耗水、高耗能、高污染的高科技生產事業設於台灣中部重要農業生產區的核心地帶，也是水資源匱乏以及地層下陷地區，並且透過內政部區域計畫委員會審議，將土地由特定農業區、一般農業區、特定專用區、鄉村區等變更為工業區。

在台灣，所謂的國土規劃、國土大計，仍然只是經濟奇蹟的犧牲品罷了。但可笑的是，這個經濟體似乎也創造不了什麼奇蹟了，國土大計卻持續犧牲「小」我。

國土計畫法（草案）之疑

莫拉克災後，政府將國土計畫法（草案）當作萬靈丹，並宣稱納入國土復育的精神與內涵，成為立法院本會期的優先法案。

國土計畫法（草案）是規劃體制的重大變革，新的體制將國土計畫架構分為1.全國國土計畫；2.特定區計畫與都會區域計畫；3.直轄市、縣（市）國土計畫，並劃分國土功能為國土保育地區（含國家公園）、農業發展地區、城鄉發展地區（含都市計畫）、海洋資源地區等四大分區。

國土計畫法（草案）的新國土計畫架構應細緻的討論與處理以下幾個重大議題，否則僅是開創一個新體制，也創造更多計畫提供搶食，對國土大計毫無助益。

一、政策體制對問題的回應

新的體制必須能夠回應（或解決）現有體制所面臨的問題才有意義。依據法案總說明，將「現階段國土規劃所面臨問題」分為規劃面、開發面、管理面等三個面向，但新的國土計畫體制其實只能回應「規劃面向」所提凸顯海洋國家特色、土地整體規劃使用、秩序發展城鄉地區等問題，對於「開發面」的落實國土保育與保安以及確保完整農業生產環境，乃至於「管理面」的整合水、土、林業務，以及國土計畫指導部門計畫等問題，並未超越現行體制，也就是現在的問題，未來仍會繼續存在，仍然無法解決。如此，只是創造一個新的體制，徒增新舊體制整合的困境，對實質問題沒有助益。

二、不可發展地區的開門

「落實國土保育與保安」在以下幾個開門機制下，所有的問題依然存在：

1、雖然草案第6條國土規劃之基本原則明訂：「國土保育地區應以保育及保安為最高指導原則，並限制開發使用」，但過往的野蠻遊戲創造了許多的「例外」，讓例外可以輕而易舉的挑戰原則，未來是否仍縱容「例外」。

2、草案第19條：「政府為興辦重大公共設施或公用事業計畫」，得適時檢討變更國土計畫，政府仍將成為開大門的最大權力者。

3、開發許可應在國土功能分區下進行（在可開發的地方才能申請開發許可），但草案第33條「依國土計畫劃設得申請開發許可區位以外之國土保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區及海洋資源地區，禁止開發。」讓開發許可凌駕國土功能分區，完全扭曲國土功能分區的意義。

三、農業發展地區的危機

草案第4條將「農業發展地區之劃設」以及「涉及變更農業發展地區分級之開發許可、許可變更及廢止之審議」劃歸為直轄市、縣(市)主管機關辦理事項，不僅凸顯中央主管機關的無能與失職，將重要生產敏感地區的主、次要農地交由地方政府劃設與變更，將使農業發展區淪為未來的「地倉」（農村繼糧倉、人倉後成為都市地倉）。

以苗栗後龍科技園區開發案為例，苗栗縣政府完全不顧當地是「物理條件佳、生產力高」的特定農業區，以及自然環境最佳的稻米及其他作物的高適宜地區（苗栗縣農地資源空間規劃，2006），更無視於當地農村生產環境之優、生態之豐，以及農村社會文化的承繼與延續，企圖強硬徵收開發（本案目前正進行環評與土地使用變更）。倘草案通過，則進一步賦予縣府劃設與變更農地的合法性，將「確保完整農業生產環境」完整的被科學園區吞噬，讓一切歸零，讓社區的農業完全消失。

四、中央主管機關的弱化

草案第21條：「中央目的事業主管機關興辦部門計畫與國土計畫所定部門綱要計畫，執行確有困難時，或二以上中央目的事業主管機關依第十五條第一項第三款所擬訂之特定區域計畫產生競合時，應報由中央主管機關協調；協調不成時，得報請行政院決定之。」

國土計畫法之中央主管機關（內政部）之層級實無法掌管國土計畫，當中央目的事業主管機關提出水庫興建（經濟部）、高速公路建設（交通部）、科學園區（國科會）與工業區（經濟部）開發時，國土計畫法之中央主管機關（內政部）不僅完全無法嚴守國土功能定位，亦不可能進行協調，且最終將會在行政院以「重要經濟建設」或「愛台建設」之名犧牲。

五、模糊的國土復育

國土規劃與國土復育原是二件事，但硬將其混為一談，讓國土復育完全無足輕重。

草案第6條：「對環境劣化地區應逐漸復育其生態機能。」但什麼是劣化地區、有哪些類型、哪些區域、與國土功能分區的關係是什麼，完全不清楚。故僅能在第24條中簡單規範：「環境劣化地區應擬訂復育計畫，加以推動執行。必要時，得禁止開發、使用、限制居住或強制遷居。…前項限制居住或強制遷居及安置計畫所需土地，得依法辦理徵收或撥用。」

顯見政府並未審慎思考國土為何要復育、哪些地區需要復育、如何復育、相關的配套、措施、計畫如何配合。這樣的國土復育等同「沒有」。

六、公民參與的不足

現有國土規劃體制的公民參與廣受指責，但國土計畫法（草案）並未有新的突破，仍只是象徵性的參與。

草案第6條：「國土規劃應力求民眾參與多元化及資訊公開化。」此外，第16條：「國土計畫之擬訂，應邀集學者、專家、民間團體等舉辦座談會或其他適當方法廣詢意見，並作成紀錄，作為擬訂計畫之參考。」

公民參與不應只是「力求」、「座談會」、「擬訂計畫之參考」。特別在新的國土計畫體制中賦予地方政府更多權力之下，更應在國土計畫法中制定具體的公民參與程序與方式，包括議事與資訊的公開，以及依法辦理聽證等，作為未來各層級國土計畫擬定之依據。

法奈何？

本文僅提出國土計畫法（草案）之問題，至於應該如何修正，建議應透過更廣泛的參與及多元的討論，再透過立法的過程嚴謹的增刪，才能讓此國土大計有意義與價值。

但是，筆者研判，國土計畫法（草案）在立法院將步入二個可能的死胡同。第一，執政黨強勢操作並動員通過，那麼未來國土之亂象可以預見。第二，與過往國土綜合計畫法（草案）一樣被擱置，原因很簡單，開發的力量絕不樂見一道關卡橫陳於前（就算可以輕易被搬開）。二者，不僅原地踏步，更且讓國土繼續向下淪陷，皆非台灣之福。

看守台灣11（4），2009