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2014年8月7日 星期四

災難城市啟示錄



高雄突然間成為一個災難城市。事實上,任何災難在台灣都是一齣戲,相同劇本、不同時空、由不同的人重複上演,而你我都是劇中人。因此,所有傷亡者都是「我們」,承受苦難而犧牲的我們。

其實,當代人類文明史就是一部造災史,也是災難史。文明以科技克服環境的制約,用工具突破天地的規限,讓人只要操控科技工具,就可以對自然環境予取予求而自覺偉大。但關鍵是,人類能不能因災難而看清禍源,明白自我的有限與無知,而不再自我膨脹、無所不能與人定勝天,並且藉由災難的啟示,拋棄主宰與剝削的人與環境的關係,重建人地相互依賴、共生的連結,才可能停止繼續造災。

我們信仰經濟發展,並且集體膜拜都市開發、工商成長、土地炒作之神。我們也習慣性地將城市簡化為如同機械一般的系統,只要能夠掌握系統間的連結與關係,就能輕易地掌握、預測與操控城市發展。因此,所有的都市發展,人類從來沒有一點點謙虛,反而只有無盡與無情的掠奪再掠奪。

過度發展沒人喊停

請看看台灣社會所有大城市無止盡的區段徵收、市地重劃,瘋狂地發展再發展的土地使用行為(台中稱得上是經典),再看看長期以來為了發展工業或耗用天然資源及優美風景的特定區計畫(如廬山,你知道它是一個都市嗎)。

此外,還有許多地方土地炒作集團勢在必得的新訂都市計畫案,如淡海二期、桃園航空城、新竹台知園區、南投清境等。別忘了,還有在立法院企圖強渡關山,讓台灣國土脫光光的自由經濟示範區。事實上,台灣的城市發展早已失控、都市計畫也嚴重供過於求,但開發炒土的瘋狂掠奪行徑卻從來沒有停止、也沒有人喊停。

盆地湖泊起家的台北城,早已是個超級過度發展的城市,卻從來沒有減的思維,而只玩加的遊戲,如大量的容積獎勵、保護區變更(慈濟、薇閣正在進行,行義路、貓空已完成)、國有土地開發利用(如華光、空總、台北學苑、202兵工廠、大巨蛋)、社子島開發。而所有參選的或當選的政治人物,腦子裡也盡是開發再發展,卻鮮有保護、減壓的格局。這種無所不用其極、耗盡大地的最後一滴乳汁的意識與行為,就是災難城市的肇因。如果921地震、311福島核災、88風災,甚至高雄大爆炸發生在台北,可以想見,台北城將是個超級災難城市。

台灣島嶼本就是我們的諾亞方舟,只是我們將方舟當作商品與投機炒作工具而造災。紀錄片「愚蠢的年代」從未來反觀現代而發出大哉問「這些人到底在想些什麼?難道他們覺得自己一點都不值得救贖?」地小人稠的台灣,我們其實根本不想什麼,我們想的只有「經濟、經濟、經濟」,但我們如果實實在在的計入這些災難的成本,就會懷疑我們是否是「反經濟、不經濟」的發展。
台灣社會必須有所改變,源頭是價值觀,別再把「經濟成長」當作社會幸福的唯一指標,才能徹底改變對待土地的行為與方式,也才能為自己的降災、減災、保全、維安,留下退路。這不是回歸原始人的生活,而是要停下來,仔細看看過往、想想未來,才會知道當下該做什麼、不該做什麼。因為,我們其實沒有什麼退路了,台灣是你我共同且唯一的家,我們無處可逃。
 
本文刊登於2014/08/05蘋果論壇
 

2014年6月3日 星期二

下一個廬山在哪裡?




2008年辛樂克(SINLAKU)颱風重創台灣,特別是南投盧山溫泉地區發生嚴重的災害。經濟部水利署對於廬山溫泉區損毀事件的陳述是:「97911830分,中央氣象局發布辛樂克海上颱風警報,12530分發布陸上颱風警報,帶予南投山區24小時降雨超過900毫米;1512時,溫泉區北坡大規模岩體滑動,導致台14線及溫泉橋聯外道路坍塌,綺麗飯店及公主小妹渡假屋倒塌;16時,上游堰塞湖潰決,洪流挾帶大量土石湧入溫泉區,沖毀河道二側商家、飯店及溫泉橋。」

風災剛剛發生時,媒體朋友來電並直問我:「下一個廬山在哪裡?」我反問:「你說呢?」豈料他有備而來,立即傳來一份清單,並簡要一一分析這些地點的肇災風險。

200987日,莫拉克(MORAKOT)颱風襲台,淹水與崩塌成為台灣中南部的主要風景。經濟部水利署對莫拉克災情的分析與陳述則是:「莫拉克颱風所挾帶而來的大量降雨,不但重挫台灣地區,颱風期間(85日至810)的全台累積降雨量更驚人,見下圖,其中,最大降雨更落在阿里山地區,且高達2,884毫米,也因此,莫拉克颱風所帶來的劇烈降雨,使內水無法適度宣泄(淹水),進而產生土石鬆軟、邊坡滑動及堰塞湖等。」「莫拉克颱風也在台灣創下了雨量歷史紀錄,且共造成677人死亡、22人失蹤及4人重傷,也致農損金額達到194億以上。」

筆者比對08年媒體朋友的清單,發現其所列地區在莫拉克中幾乎通通中獎,包括廬山地區也再度受災(的確,下一個廬山仍可能還是廬山)。清單中少數未成為災區者,大都是老天的降雨尚未給予重挫者,其中最引人關注的應該就是清境。

假管制,真就地合法

清境,是台灣國土全面潰爛的縮小版。身為共犯的南投縣政府,早已為清境量身打造「新訂清境風景特定區計畫」,企圖進一步全面就地合法。

2013下半年,《看見台灣》紀錄片讓清境的不清淨徹底浮上抬面。但同年底隨即由內政部與南投縣政府聯合召開記者會,口頭發佈「免拆令」,為違法「開脫」。接著,南投縣府亦迅速地於2014313日再將「新訂清境風景特定區計畫」補正資料函送內政部,內政部並於423日召開區域計畫委員會專案小組會議。

會中南投縣政府不斷強調,將本新訂都市計畫案定位為「管制型」都市計畫,期望藉由都市計畫管制,落實國土保育政策、管制人為不當開發、強化中部山區特色,以及提振公共服務水準等。這完全是一種自欺欺人的說法,而以「國土保育政策、管制人為不當開發」作為計畫的目的,更是一個諷刺至極的大謊言。

清境的問題從來不是沒有管理法制,而是管制失靈、失效。也就是因為南投縣政府長期在管制上的失職,造成非都市土地使用管制的失控亂象。我們要問南投縣府,為什麼非都市土地管制從來不管?憑什麼認為都市計畫體制就可以納管?為什麼原本賦予的管理工具棄之不用?且現在仍然不用,反而要以都市計畫作為新的管理工具?

事實上,這只是南投縣府卸責的說法,也是共犯繼續製造問題的作法。

與南投縣府所言恰恰相反,本案根本是一個「就地合法型」的都市計畫,不僅無法解決問題,反將造成更多問題。因為,清境新訂都市計畫真正解決的,只有業者違法的問題,也就是就地合法,除此之外,對於最根本的國土安全與保育問題則完全迴避、無解。依此作法,清境地區長期違法失控的土地使用,以及所造成的安全問題將繼續存在,且土地使用的亂象,極可能因新訂都市計畫而進一步擴大蔓延,其後再進行都市計畫通盤檢討或個案變更,讓非法繼續就地合法。

變相鼓勵破壞國土

依據內政部的調查結果,清境地區總計134家民宿,其中僅4家「完全合法」。而被劃入清境新訂都市計畫範圍區內的旅館民宿有118家,主要位在松崗(台1410.512K)與幼獅(國民賓館以南一帶)二地區。此二處土地原屬非都市之農牧用地,南投縣府概估其可發展之總樓地板面積為26.634公頃。而新訂都市計畫則將農牧用地劃為風景區,並且給予20%之建蔽率以及40%之容積率。會議中南投縣政府強調,都市計畫風景區之容積率上限為60%,縣府為減輕環境承載並加強管理而降為40%,似乎是非常有良知的作法。

但事實是,農牧用地被劃為風景區後,經建蔽率、容積率換算,其可發展之樓地板面積為73.124公頃。簡單的說,在清境新訂都市計畫後,這118家民宿業者的合法樓地板面積將增加約2.75倍,如此不僅可以讓現在的違法立即就地合法,甚至還創造了未來擴大經營規模的空間。

這種作法,無疑是向台灣社會宣告「破壞國土有利可圖」。愈是將國土破壞得極致者,愈是得以徹底翻身,讓非都市土地都市化,享有飆漲的都市地價,並且隨計畫贈送樓地板面積。坦白說,這真的是最殘忍的環境暴政。

廬山模式,一路玩到掛

這景況讓人很自然地想到廬山的發展模式,筆者戲稱為「一路玩到掛」,就是重複地違法與合法化的遊戲。

廬山地區的發展,先是在非都市土地違法使用,再以新訂都市計畫就地合法(1980年代),但違法旅館不減反增,只能再以都市計畫通盤檢討(1990年代)再度就地合法。風災肆虐(1994年道格、2004年敏督利)後,重建又讓違法更大肆蔓延。直到2008年辛樂克重創,才讓人們的拓墾美夢初醒,2009年莫拉克則讓廬山的發展徹底幻滅與告終。但是,耗竭式的土地利用早已造成「爛攤子」,而歷來災難搶救、工程修復,乃至進行中的遷村大計,都將無可避免地惡耗社會成本。

如今,清境也正循著廬山的模式,開綠燈一路玩下去。

2014331經濟部公告「山崩與地滑地質敏感區(L0002南投縣-01)」。清境都市計畫區有六成土地位於敏感區範圍內,而違法民宿聚集的風景區,也大部分位於敏感區內。423日內政部區委會小組審議時,經濟部中央地質調查所與會代表特別強調,此公告不是預測,而是「核定版」,並說明清境地區已有地表變形與崩塌現象發生。這些發言不知能否警醒南投縣政府。

 


廬山溫泉成為一個災難的空間,筆者曾簡單歸納其造災四部曲,一是具有脆弱的環境本質,二為大量違法與超限的使用行為(累積災難能量),三是政府長期縱容不作為,甚至協助就地合法,最後則是老天爺臨門一腳。當人禍早已日積月累,天災(如地震、風雨)與人間苦難都只是自然而然罷了。

這四部曲,廬山已走完全程,清境則坐三望四。

筆者參與423日的審議,忽然憶起08年媒體朋友「下一個廬山在哪裡」之問,除了感慨這個不知悔改、無動於衷的政府,也憂嘆這個原地繞圈子、等待災難的社會。於是恍然大悟,原來下一個廬山,叫清境。

2013年12月31日 星期二

也談清境:遍地烽火的國土


清境是台灣國土全面潰決的縮影。台14甲公路引領農業與生活聚落上山,再搭上觀光熱潮,發展出比平地還熱絡的山地民宿與遊憩行為。因此,清境應檢視的不會只有民宿,而是讓國土退化的所有土地利用行為,包括公路、農業、遊憩、民宿等,也才有機會全面思考恢復國土生機的可能。

但,令人驚訝的是,政府竟連民宿都無法處理,如何能面對全面濫墾、濫建的違法行為,更遑論綢繆未來避災的國土復原大計。

國土淪陷三部曲

台灣國土長期遭遇蠶食三部曲,第一先違法(不論是什麼樣的因緣),接著是面對體制、法令的約束,以及違規的取締,要挺得住。此時,民意代表發揮了大用,扮演了關鍵的角色,適時的以政治權力對體制和取締施壓,令行政網開一面,甚至矇眼配合、縱容,讓蠶食國土成為常態。

一旦違法常態化,或者國土被破壞得夠徹底,似乎就可以取得正當性(違法也會有正當性?),進一步逼迫管理體制鬆綁,以修改法令開國土管理的大門,或者修訂辦法、規則開土地管制的後門,甚至直接擬(新)訂都市計畫,讓非都市土地成為都市土地,而都市土地則是進行土地使用變更,讓歷來所有的蠶食,變成一次鯨吞,讓一切違法一次到位、就地合法。

這樣的做法,政府總是宣稱「圓滿解決問題」,而且還非常顢頇的將「協助合法」稱為「輔導納管」。這樣的戲碼,從非都市的山坡地、農牧用地、林業用地,到都市的保護區、農業區,可以說是全台熱列上演。不僅讓失控的土地使用行為,得以繼續存在,並且不斷蔓延與擴散,也讓問題變得更加的盤根錯節,而一旦災難發生,政府就得面對災損、承擔重建的責任,而這一切社會成本的噩耗當然是由全民埋單。

地方政府是亂源

因此,面對清境的地景現狀,南投縣政府的說法與作法,真可以說是暨誠實又經典的肺腑真言。媒體報導南投縣政府秘書長陳朝旺言「政府採就地合法的方式,來處理山坡地的房舍很常見,全台曾有幾百家寺廟蓋在山坡地上,沒有辦理登記,內政部給這些未登記的寺廟,補登記後就地合法。又南投縣曾有不少無照的村里民活動中心,後來也是就地合法,可以合法解決的,為什麼一定要拆除呢?」但是,清境會惡化成為今天的樣子,問題也就在這裡。

南投縣政府不但長期不追究、不取締,還讓違反土地使用規範的違法民宿,取得民宿登記,這種「不合法但有登記」的民宿亂象,就是南投縣政府失職與縱容下的結果,讓國土管制完全失控,南投縣政府甚至稱這樣的民宿為「合法」。清境,會如此不清淨,南投縣政府根本就是共犯,也是一切問題的亂源。

中央政府放任

清境失控的發展與行政管理的失職,則是中央主管機關不願面對的真相。內政部長久漠視問題,未善盡中央主管機關的職責,要求南投縣政府依法處理與取締,任令違法的土地使用行為遍佈山頭。

當《看見台灣》讓清境成為社會關注焦點,內政部本應基於職責,讓社會看見問題的真相與根源,包括為什麼清境會成為今天的樣貌,地方政府為何成為共犯,而中央政府為何忽視,這過程中民意代表扮演了什麼關鍵角色,為什麼行政體制完全失能,難道不需檢討、究責嗎?基此,內政部才能正視問題的本源,也才能進一步提出治本而非治標的處理策略,包括如何對失控喊停、止血,遏止繼續惡化,以及相關配套計畫解決現況,讓山林水土回復。

魔術師李鴻源

但是,內政部繼續失職、失能。李鴻源部長先是聲稱「不主動公布違法民宿」,又說「回歸違章建築處理辦法處理」並「交由南投縣府執行」。但這樣的說法其實是自我「限縮」而非「回歸」。

違章建築的處理,當然必須回歸建築法規。但違法土地使用呢?能「回歸」建築法規嗎?一個專業的部長,為什麼會讓《區域計畫法》憑空消失,該法第21條、22條中對違法使用土地的罰鍰、停止使用、停止供水供電、強制拆除、恢復原狀的行政罰則,為什麼不需要「回歸」?

此外,李鴻源部長難道不知道,清境現今的困境,就是南投縣府長期「不依法執行」所累積出來的惡果嗎?難道不明白「交由南投縣府執行」就是繼續不執行嗎?或者,李部長也真心的不希望執行,只想讓一切保持現狀?否則,依《地方制度法》第76條,當地方政府應作為而不作為時,中央主管機關不應代行處理嗎?甚至,南投縣政府違反《民宿管理辦法》(九十年十二月十二日交路發九十字第○○○九四號令發布)第5條:「民宿之設置,,並須符合相關土地使用管制法令之規定」,讓不符土地使用管制法令的業者取得民宿登記,內政部也可以睜眼旁觀嗎?

李鴻源部長的魔法還不只如此,更令人傻眼的是,本來明確指出,依據土地使用管制的規範,清境只有四家民宿完全合法,日前(1218日)卻改口以「民宿登記」稱只有七家未合法登記。魔術師不僅將違法民宿變不見了,還將內政部變成交通觀光主管機關的下屬單位。

切割再切割

李部長讓違法民宿變不見的手法是這樣玩的。先畫出一個特定區範圍(特定區怎麼來的?如何界定範圍?),將一百三十多家業者變成115家(被排除在特定區外的就不用處理嗎?),再以災害潛勢圖套疊,讓115家大量減為10家位在「優先處理區」(其他105家可以不用處理了?),又將10家減成5家全部位於優先處理區(不完全位在優先處理區的業者可以剔除?),最後5再減為2家沒有民宿登記業者(有登記就不用處理?)。

經過李部長的完美切割後,再將留下的2家業者交由南投縣政府處理。而與李鴻源部長一同召開記者會的南投縣代縣長陳志清,則接腔「會先要求2家在優先處理區的違法業者停業,建築部分必須限期改正、1個月內提出申請,若改善,則和另外優先處理區的3家一樣成為合法建築,可以申請成為民宿,若未補照成功才會面臨拆除」。

這段和稀爛的發言,到底是什麼意思呢?就是南投縣府將有民宿登記就當作合法建築(當然絕非如此)。因此,只要這2家業者提出申請,再由南投縣政府違反《民宿管理辦法》發出民宿登記,2家很可能最後歸零,都不需處理了。

這麼一來,清境的民宿就都合法了嗎?當然沒有,這只是「開脫」,由縣府與內政部口頭發佈「免拆令」,讓所有的違法能夠繼續維持現狀。接著是「鋪路」,南投縣政府企圖以濫發的民宿登記來要脅就地合法,故已擬定「清境風景特定區都市計畫」(內政部區域計畫委員會審議中),藉由新訂都市計畫,讓這個環境敏感、地質脆弱且破壞嚴重的非都市地區,全面合法化與都市化,不僅有助於地價上漲,也可以透過建蔽率與容積率,創造或預留更大的發展規模;而未來新的違規使用,則可以藉由都市計畫體制的個案變更或通盤檢討,更方便的就地合法。

下一個廬山?

原來,破壞國土真的有利可圖。只要有能力將國土搞得遍地烽火、破壞到極致(如清境),就可徹底翻身,還奉送建蔽率、容積率。未來可見,山岳型都市旅遊,將成為清境的新賣點,創造更大的人潮與商機,而這其實就是廬山的發展模式。

1980年代擬定「廬山風景特定區」都市計畫,但違法旅館不減反增,1990年代通盤檢討,二度就地合法。1994年道格颱風衝擊廬山,重建後違法更大肆蔓延。2008年辛樂克重創廬山, 2009年莫拉克讓廬山成為「風災特定區」。2011年都市計畫第二次通盤檢討,將立即危害影響範圍內的土地變更為保護區,2012年縣府公告廢止廬山溫泉區。長期的超級過度發展,讓廬山地區徹底的劣化為不可發展區,也讓這場殘害國土的遊戲歸零。

廬山這個災難的空間,造災因子包括脆弱的環境本質、頻繁且超限的人為活動、政府長期縱容與不作為、民代斡旋就地合法。而這些因子清境一映俱全,只待累積足夠的災難能量,以及老天降雨的臨門一腳,當然就會是一個災區。

到時,政府與整個社會將會付出嚴重的代價。不過,大家千萬不能忘了,是哪些人造成這一切,真的不能遺忘。

 本文刊登於2013/12/31獨立評論@天下