2005年12月22日 星期四

危機或契機:七二災後的國土規劃

大約200萬年前,中央山脈自太平洋出水,而後抬升、崩塌,復又抬升、崩塌……,脆弱地體開啟島嶼基業,復藉冰河召喚生界遷徙並提供生物演化的舞台,成就福爾摩沙高豐富度、高歧異度且相對穩定的綠色傳奇。自荷蘭、清政府、日本迄國府統治,百年開發,從平原稻作到溫帶雨林伐樟取腦,再到中海拔霧林帶檜木開發史;繼之,茶樹、檳榔﹑高冷蔬菜﹑高山水果等農業,乃至林業造林等上山,臺灣原始森林徹底轉為溫帶農園;其後,公路上山、採礦上山、別墅小木屋上山、高爾夫十八洞上山、宗教寺廟上山,萬千工程上山造災,臺灣山林自二千五百公尺以下,近無完整國度;復次,新世紀新政府舊思維,剝奪土地自我療傷的全民造林、披著生態糖衣的工程工法、假生態之名的消費生態旅遊,在政府和全民拼經濟下全面攻克台灣島。
東臺灣,1990年銅門與紅葉災變,生態災難初試聲啼;1996年賀伯災變、1997年瑞伯成災,復以1999921大震,臺灣生態浩劫猶如骨牌,全面啟動;2000年象神釀災、2001年桃芝、納莉肆虐、2003SARS疫情直撲;200472日,敏督力挾帶旺盛西南氣流,臺灣島中央山系偏西,自苗栗(卓蘭)、台中(和平)、南投(仁愛、信義)、嘉義(阿里山)以迄高雄(桃源),盡入劫境。2005年及其後,一切待續……
從綠色傳奇的福爾摩沙到生態災難的國在山河破,對自然生界而言,百萬年大化神蹟同百年崩解奇觀,天菁地華同天災地變,不過都是「自然而然」罷了;然而,對人類來說,原以為只出賣子孫世代,卻萬萬料想不到生界解體成災和自食果報之速。災難當下,政府、媒體、全民有曰「天災」,或曰「人禍」,諉過卸責之間,無人肯智慧承認「天人合一」;災難之後,不願給予土地生界時間來自然療傷,卻給足自己時間來遺忘。因此,生界的還我土地運動一揭開序幕,戲碼必然不斷重演,才能提醒人類的善忘根性。
七二災後,國土規劃成為萬夫所指,以為國土規劃的調整與立法即是維生系統復原的威而剛,是濫墾、濫伐、濫建的搖頭丸,是全民去惡趨福的萬靈丹。事實上,國土規劃應該是一套涵蓋價值觀念、法令制度以及行動實踐、管理執行的結構性社會體制,因此,其調整變革也必須含括整體社會思維、觀念和價值的扭轉,再落實為國土規劃的徹底檢討,以及政府管理的執行與實踐。
一、全民思維的轉化
臺灣自日治起搭接上現代化的軌道,戰後又納入現代化資本主義體系中(以美、日為代表),吸納了西方資本主義「人本中心」的價值,形塑以經濟發展、成長為導向的直線型現代化觀念,據此框架了國土、鄉村與都市的發展型態。因之,國土規劃乃成為國家經濟發展計畫的一環,並被賦予提供和協助經濟成長、排除經濟發展的障礙、解決經濟建設所帶來的問題等功能,故國土規劃大計是由行政院經濟建設委員會掌理主管。基此,歷來台灣的國土規劃體制,雖然依循西方社會思想與規劃思潮的更替而演變,並且提出新的計畫目標,例如1995年的「國土綜合開發計畫」中即已宣示「永續發展」的理念,並且將「維護環境生態」列為規劃總目標之首。然而,整體價值思維未嘗轉化,「永續發展」只能當作政策化妝品,歷近十年而不見具體落實之詳細內容與作為,而「環境生態」亦永遠是與經濟發展衝突的犧牲品,國土放領、核四、蘇花高、湖山水庫、雲林大湖、吉洋人工湖、高山纜車等經建案皆只是近例,難以盡數。
隨潮而流的口號絕對只是浮光掠影或是造災之源,此可見諸全民造林、生態工法、生態旅遊等的實際操作。而一個社會價值內涵的形成,應該是誠實面對事實、經驗後的自我省察,轉化為對地體母土本質的瞭解,並內化為生活與生命的價值和意義。因此,這一代台灣人必須真誠面對自己的善與惡、是與非、對與錯,深刻瞭解這片島嶼裡天、地、神、人的時空歷史價值與意義,醞釀和開創「以生態為中心」的土地認同和自然倫理。生命態度決定生活方式,智慧、遠見、格局雖非一蹴可幾,價值與情操卻決定未來。否則,正如同七二災後所謂傳統工法取代生態工法的爭議,或是經建會張景森副主委所提出的封路建纜車,皆只是舊思維新造災的濫觴。
二、國土規劃的檢討
七二災後的媒體口水爭議之間,彷彿誘導全民指向臺灣過往沒有國土規劃。
臺灣的國土規劃可溯自1964年由聯合國發展方案(UNDP)補助,美國專家孟森夫婦指導行政院經合會(經建會之前身)都市建設及住宅計畫小組,依經濟理性與效率的計畫思維,展開都會與區域規劃,至1979年行政院核定「臺灣地區綜合開發計畫」,即已完成國家經濟發展的國土計畫體制。而一套包含政策、計畫、法令、行政等體制的國土規劃,不僅是政府格局、遠見的呈顯,以及保障人民生命、提昇人民生活的制度,亦是全民生活價值和態度的總表現,更是這一整個世代台灣人的人地關係與文化的濃縮。因之,雖臺灣的國土規劃隨世界趨勢演變而提出不同的理念,然而一方面因經濟成長的意識型態仍主導規劃取向,所以在國土計畫中生態永續即與經濟成長自相殘殺;另一方面國土計畫並無法源依據,致使下位計畫(縣市綜合發展計畫、都市計畫、地方發展建設)不僅無法(或無須)落實,甚至反其道而行,例如具有污染性或破壞性的濱南工業區開發案既位於生態敏感之限制發展區內,然國土綜合開發計畫中小開「但書」之門,容許重大建設突擊生態敏感地區,而地方政府更無視上位計畫之指導原則,可謂上下交相利的開發典型。
國土規劃應該是依據世代價值與理想,並以對國土的全面調查與充分瞭解為基礎,從山林到平地、從水系到海洋、從鄉村到都市進行全盤的土地區劃,屬國土維生的保安和保命地,嚴格規範阻止發展腳步逼近與入侵,而可供經建發展的經濟地,則依環境因素(如地形、地質等)區分發展類別與型態,限制開發程度,並且建立必要的防災機制與進行必須的公共工程,所謂真正的生態工法則應於此境施作,而非無限上綱的處處是治山、防洪、整治、重建工程。過往的國土規劃與現實恰恰與此相反,經濟發展地區早已門戶洞開,而維生保命的脆危土地則處處開小門,容許小利、近利覬覦。
建議政府整合現有的國土自然與人文研究資訊,復透過全面調查徹底瞭解臺灣地體與生態本質,並負責任的公佈現況(包括斷層所在、土石流危險區),讓全民經由對土地生界的瞭解,建立世代責任以及社會風險的觀念。再據此重新檢討國土規劃的政策、方向、計畫、法令乃至行政執行,建構一個符合土地倫理、生態價值、世代公義的「生態的國土規劃」。
三、國土管理的執行
最後是行政管理與執行的問題,此涉及二重要層面,一是管理權責劃分不清的問題,二是行政執行落實不力的問題。台灣國土管理機關龐雜重疊、法令繁瑣,以中央單位為例,行政院轄下與國土管理相關的機關,除經建會外尚包括內政部(營建署、地政司)、經濟部(水利署、工業局、礦業司)、財政部(國有財產局)、交通部(觀光局)、農委會(林務局)、原住民委員會等等,一滴小水滴從高山到海洋的旅行,需歷經不同的行政區界和管理單位。因之,從中央的部門之間,到中央與地方之間,管理單位平時爭權、遇事互推卸責,成為定律。稍稍舉例,假日台灣山間處處可見休旅車跨水軋車,林務局風景區停車場搭滿帳棚野炊、歡唱卡拉OK,國家公園餵食台灣彌猴秀,試問管理何在?
籲請政府善用此機會,儘速整合國家國土管理體制,成立統合國土資源的中央管理機關,並落實對人的活動與行為的管理與執行,至於對土地生界的管理,台灣土地公和地基主從來都沒有懈怠過。
真心祈願,七二之災能衝垮百年來的線性發展和成長的思維觀念,淘空當代「人本中心」的存在價值,建立一個具有反思性的「以生態為中心」的價值思考取向。全民、政府和媒體徹底學習去瞭解臺灣本質,亦學習被臺灣的本質所瞭解,才可能發展出基於對土地深層依附的經驗與記憶的自然情操、土地倫理、人文智慧與生命價值,同時也才可能展現出對土地具有深厚關懷與在乎的大地之愛,而這片島嶼的共同體,也才可能得其所的安居。
荒野快報151期,2005/12

2005年12月14日 星期三

讚嘆社會新生的力道

距離我在大學授課的第一個學期終了,大約僅剩一個月。這第一個學期,是理想與現實、希望與失落、歡喜與沮喪的百感交集。
依據觀察,我的學生可以化約分為幾個典型。其一為「行屍走肉」型,此類學生或在外有事業、或盡情縱樂、或渾渾噩噩,不知自己來自何處去向何方,大學於他無干。有回,我於校園遇一學生,其因重修課程令我印象深刻,我告之:「你,上個星期沒來上課」,怎知該生以一派不在乎的神色反問:「耶,老師,你大學的時候沒有翹過課嗎?」剎時,我起了二個懷疑,一是他是大學生嗎?二是難道台灣的教育體制導引不出一點點的羞愧心嗎?本想告之:「有,我大學時翹過課,但是不夠高竿,沒能蹺課到引起老師的注意」,不過想到剛讀過的陳玉峰老師「正宗土石亂流」一文,隨即念頭一轉,收起所有的話離開。
第二類是「嗷嗷待哺」型,此類型大多是遵守社會體制的好學生,在社會大潮流中僅知來自何處,卻不知去向何方,所以跟隨時勢、追求卓越,遵照過往經驗而心甘情願、心滿意足的被安排與框架在傳統的教育體制下,並且努力而充滿幸福感的吞食課本教材,社會真實與他無關,公共事務是政府的事,建設發展交給資本家,生態災難是難民的問題。有次,我在課堂上分析台灣國土災難結構,列舉一系列與我們很貼近但大多數人不願正視的生態議題,下課時,一位學生上前嚴肅質問我:「老師,你可不可以不要講那麼多問題,能不能告訴我解決方法就好」。我知道這類學生,只要用所謂專業的知識、工具、技術來授課,他就會認定你是一個大學好老師,但我同時也想到,塔塔加石山地區那群因為被餵養而逐漸遺忘本能的台灣彌猴。台灣的大學教育,難道真的拉不出個時空格局與生命定位?難道真的只是義務教育的延伸?
第三類是「標定方向」型,此類學生具有懷疑、批判的思考,對於課程內容會起疑、敢發問,甚至提出觀點,同時,多具有人文的關懷與悲憫特質,願意關心社會,並將社會議題放進學習的專業脈絡裡反省,所以,大學教育極可能是他們標定人生座標的最重要歷程。我在課堂上看到這一類型的學生,其眼神大都是帶有光芒與力道。但現實大學教育內容未必能提供他們社會人格形塑的資糧,甚至可能抹煞掉那初生的光芒與力道,所以,課堂上偶有這樣的提問:「老師,我們能做些什麼?」面對這樣的問題,我大約只能說,你可以改變自己,也可以影響別人,甚至可以進一步的積極實踐。
校園之外,我在參與台灣社會環境運動的路途上,卻看到超越前述三種類型的新生典範,那是一群我敬佩、讚嘆與學習的學生--台灣大學自然保育社。
2005129日,包括台灣蠻野心足生態學會、自然步道協會、荒野保護協會、台北市野鳥學會、台灣蝴蝶保育學會、律師公會環境法委員會、台灣生態學會等保育團體齊聚台北縣政府,列席參與「台北縣烏來鄉至三峽鎮新闢聯絡道路工程計畫環境影響說明書」第一次審查會。此案因20045月烏來鄉公所未經環評擅自施工,被台大保育社學生發現、舉發,進而進行調查、報導、論述、遊說,並與保育團體共同組成烏來關懷聯盟。台大保育社發揮各系所的專長領域,細部分工,從上位計畫的衝突、水質水源保護區與保安林地等環境敏感地的生態影響、交通的經濟效益分析到相關環評案例的比較,進行深度分析與論述,並在會議前幾日發起「緊急!請大家幫忙守護台灣水源地!不讓不當工程破壞烏來淨土!」的一人一信運動,匯集社會力量,向台北縣政府與行政院施壓。
當日,保育團體將所有發言時間整合,以供台大保育社在開發單位(烏來鄉公所委託之工程顧問公司)報告後,有充裕的時間進行完整的意見說明,由法律系的同學代表,以專業、清晰、中肯的陳述,打破開發單位的說詞,質疑該案的正當性,再由詹順貴律師與烏來住民代表分就法律層面與地方觀點,進行補充。最後,該環境影響評估審查會做出「不適宜開發」之結論,將該案予以否決。
會議結束前,我先回學校上課。課後,收到保育社同學的來信:「……環評委員會已於今天早上正式否決此案,決議『認定不應開發』。感謝大家今天最後陣仗的參與及兩年來的長跑陪伴,讓本案得以圓滿落幕(當場大家在縣政府一樓抱在一起尖叫跳躍了好久,還有人偷偷掉眼淚)……現在很想要回去睡覺」。
我參與本案已是在最後階段,其實只是想給這一群年輕而初生的社會力量鼓掌、支持與聲援,然他們卻謙稱只是修了一門社會通識課程而已。據說,他們當天還在會場外,將超過兩千封大台北地區連署書穿在身上,並以饒舌歌進行訴求。我們期待,這樣的歌聲只是一個開始,並且能持續下去,而我也會把這個剛剛發生的故事告訴我的學生,讓社會初生的力道擴展開來。
台灣生態學會電子報第90期,2005/12/13

2005年10月28日 星期五

馬市長環保再檢驗

前言:2005109日本人接受聯合報電話訪問,1010林宜靜記者以「陽明山開發案,北市政治考量多於環保堅持?」為標題質疑市府團隊。當日環保局立即發表新聞稿,堅持聲明該案「依法行政,並秉持公平、公正、公開之原則」,並由環境影響評估審查委員會執行秘書呂登陸先生去函自由廣場,然其澄清內容不僅根本未回答所有質疑,更流於劣質的口水指控,完全無助於該案之釐清,故再以「馬市長環保再檢驗」乙文投書,惟並未刊載,全文如下:

台北市政府環境影響評估審查委員會執行秘書呂登陸先生於九十四年十月十一日投稿貴報之言論,不僅完全未澄清本人十月六日所提之質疑,為避免其模糊焦點又打爛仗之投書誤導台北市民,願再提出以下事實與問題以供釐清,並就教台北市政府:
一、呂秘書言,「本案八十九年三月現地監督查核時,發現多項與原環評內容不符,進而要求提出差異分析」。請問,為何當時未依環評法要求停止施工並處以罰鍰至其改善,而竟同意追認差異分析?又言,「其九條六米巷道之闢建,水保主管機關市府建設局已依法告發;環保局部分,相關人員監督不周之責,已受行政處分」。請問,是否只要有「告發」與「失職之行政處分」,就可讓該「開發」繼續進行?市府一切所謂的「處理」為何從沒有解決「違法開發的事實」?再言,「開發單位違法之事實,環保局於九十一年十二月六日函知開發單位未經環評核准前不得施工,俟後亦已告發和處分」。此言頗具戲劇性。請問,如果該函具有法律效力且確實執行的話,為何該案在環評核准前即已完成施工且有日後的「不用恢復原狀」之決議?又環保局為何延宕至949月該案通過環評後才予告發和處分?
二、93831日市府第35次環評會決議不通過且九條道路部分應恢復原狀,然都市發展於94428日發函開發單位(北市都規字09432016400號)稱「本局931213日召開會議結論,決議暫不要求其先依民國85年環評定稿時之原地形地貌還原,但仍應加強綠化植栽」。請問呂秘書,此舉是否即是以內部會議研商否定環評決議?本人何有所謂不公平之指控與欲加之罪何患無詞之行徑!
三、馬市長向來講究專業,那麼請問,為何93831日之環評決議從未落實執行,市府可有其他超越專業的考量?又,新任環評委員毫無理由徹底推翻前任委員會之決議,請問市府究竟要尊重的是「專業」還是「否定專業的新專業」?
四、本人該文之引言,係取自929日聯合報版面,絕無未詳查證之不實指控,亦願意再引一段該版面呂秘書之言以昭公信,其言「雖通過陽明山保變住6-6案,但附帶嚴格的開發限制,最重要的是依通過的審查結論確實執行」。此話不僅凸顯市府的荒謬與市民的無奈,亦可為馬市長的「嚴格把關」下一個註腳。請問,如果民國85年的環評報告書與18條但書市府有嚴格且確實執行的話,還會有九條道路嗎?那麼,再次提出嚴格的開發限制,有用嗎?有意義嗎?
如果市政府不願面對問題癥結,陽明山保變住六之六開發案絕對會是一切講究依法且尊重專業的馬市長任內永遠的環保之痛!
台灣生態學會電子報第86期,2005/10/28

馬市長的環保大鬍渣

前言:2005105日,各報紙媒體皆登載馬市長率20多位民意代表前往環保署,就坪林行控中心通車案批評環保署長張國龍對交通部讓步,並要求環保署應硬起來依法開罰。本人配合馬市長之踢館行動,以「馬市長的環保大鬍渣」乙文投書自由時報自由廣場(106日標題改以「馬市長環保?」刊登),要求馬市長必須用同樣的標準與堅持,捍衛台北市陽明山區之環境正義。原文如下:

日前馬市長化身環境正義使者,高舉環評法的大旗,率民意代表拜會環保署長,針對坪林行控中心通車與翡翠水庫水源保護爭議,要求環保署應硬起來依法對交通部開罰。我們必須用同樣的環評堅持與標準,徹底檢驗台北市保變住6-6案所創下的環評大惡例。
馬市長於928日面對議員之質詢時言「陽明山保變住6-6的開發案是在陳水扁市長任內通過,他上任後一直嚴格把關,一切都有公文為證」,此話前半屬實,後半段則待檢驗。該案確於858月陳總統任市長時通過環境影響評估,而該環評報告書與18條條件但書,則成為檢驗馬市長繼任後是否嚴格把關的重要依據。
85年通過之環評報告書與88年通過之水土保持計畫中皆無九條道路,但開發單位卻逕自891110日起,以迄9265日間,違法新闢九條道路及擋土牆。其間,僅市府建設局依水土保持法於90103日及9171日分別處以罰鍰,卻從未見環保局依環評法盡追蹤、監督之責,進行違法取締,故違法的九條新增道路仍逐一完成。
又環保局表示「環保局已依違反環評法處罰30萬元,要求就變更部分提出差異分析重辦環評」,此言之邏輯順序恰好相反。環保局並未依法處理,且竟將九條道路納入重辦環評內容,但被環評委員於938月決議不通過且九條道路部分應予恢復原狀。荒謬的是,市府不但未依環評決議執行,反以內部會議研商否定環評決議,認定九條道路僅需加強綠化植栽,無須恢復原地形地貌,並再度將本案之環境差異分析送入環評會議。94年元月新任環評委員到任,6月審議時徹底推翻前任委員會之決議,並於95日審查通過。此時,環保局才依95日環評決議補行罰款。至此,九條違法道路確定罰錢了事,就地合法。
我們對馬市長的質疑是,為何可以市府內部研商會議推翻環評決議?為何新任委員毫無理由而可以完全推翻前任委員會之決議?又為何環保局不依環評法之規定按日處以連續罰鍰?建設局亦未依水土保持法強制拆除及清除其工作物?而任令本案徹底破壞環評機制,難道這就是「嚴格把關的環境正義」嗎?未來,若全台所有開發案皆以本案之模式,漠視環評制度之遊戲規則,違法開發在先,再將之送環評會議審理,迫使環評機制背書,請問馬市長:我們要環評制度作什麼?
台灣生態學會電子報第85期,2005/10/28

2005年9月5日 星期一

民間環保團體緊急呼籲

台北市士林區保變住六之六自辦市地重劃案
嚴重違法、破壞環境
監察院八次行文糾正,問題重重
籲請環評委員拒絕就地合法、創造環評惡例
並退回本案、不予審查


台北市士林區保變住六之六自辦市地重劃案重大問題:
一、九條新增道路大違法,未依法取締,反圖就地合法。
開發單位未經環境影響評估,亦未送審水土保持計畫,即逕行施做重劃區九條道路,嚴重違反環境影響評估法與水土保持法,經93/8/3135次環評委員會議決議二:「重辦環評部分認定不通過重辦環境影響評估說明書審查」,並附帶決議(二):「九條六米巷道部分:重劃會於實施重劃期間應將已闢建部分恢復原狀,請目的事業主管機關都市發展局函請開發單位限期恢復原狀」。開發單位與主管機關不僅違反環評法第17條之規定,未恢復原狀,更扭曲資訊,誤導新任環評委員為違法背書,意圖就地合法!
二、陡坡違法整地、超挖填土方,監察院多次糾正,主管單位漠視
重劃區內有102筆土地坡度部分超過30%以上,21筆土地坡度百分之百超過30%,依據「台北市保護區變更住宅區開發要點」之規範,坡度超過30%以上之土地不准開挖、填土,亦不得做為建築用地使用。主管機關不僅未依法處理違法整地,更放任開發單位完成土地分配移轉登記,製造後續建築開發的違法問題。監察院強烈糾正:「若非市府縱容開發單位違法超限整地,即是違法發回不可建築用地給地主」。但主管單位從無具體回應,亦不依法作為!
三、污水處理、排水、民生用水、交通等系統規劃,漠視陽明山地區與台北市民眾生計
市政府明確指出本地區污水不可能集中一處處理,故開發單位所提之污水處理計畫不可行,卻未見任何變更計畫內容,未來社區開發將嚴重污染雙溪與磺溪水域;另外,排水系統中13個排水分區中有5個排水分區採「自然漫流」,而滯洪池位置和容量與原計畫不同,又未顧及聯外排水,遇颱風豪雨即對周邊地區環境嚴重衝擊,卻未見任何處理方案;又本案大規模整地,嚴重影響陽明山系水源涵養,並衝擊陽明山地區現有供水戶之水源;此外,完全未進行陽明山地區的交通衝擊分析,並提出具體解決對策,將使陽明山交通亂度雪上加霜。開發大破壞、交通大塞車、民生大缺水、土石大崩塌、水系大污染,將是陽明山區與台北市的未來!
四、鄰近斷層帶開發大型社區,罔顧人民生命
依據行政院國家科學委員會台灣西部活斷層之研究:「崁腳斷層北起萬里海邊,以約北60度東之走向,往西南經崁腳、外雙溪,延伸至士林附近沒入台北盆地沖積層之下」。保變住六之六開發計畫區東側僅距雙溪約500公尺,顯示未來將緊鄰崁腳斷層開發5000人大型山坡地住宅區,但歷次相關環評會議均未曾提及,開發單位與市政府嚴重罔顧人民生命安全與震災風險!。

我們嚴正呼籲:
一、環評委員應發揮社會良知,扮演社會良心,為全體人民、土地、環境守護把關。應嚴拒就地合法,退回九條六米巷道環境影響差異分析報告,並要求台北市政府依法處理!
二、台北市政府應立即就違法部分依法處理。九條新增道路應依環境影響評估法第1723條之規定按日處以連續罰鍰,以及水土保持法第122333條強制拆除及清除其工作物(即依第35次環評會議決議:限期恢復原狀);陡坡整地部分亦同。
三、台北市政府應明確告知環評委員,本案有那些部分涉及違法、那些部分必須提出環境影響調查報告、那些部分須提出環境差異分析、那些部分需重做環評,並確實說明權責單位與依法之處理程序為何?
四、台北市政府應整體考量陽明山地區未來重大開發(包括400餘公頃保變住計畫、北投空中纜車、行義路溫泉特區、中山樓與鹿角坑飯店開發等)所產生的人口壓力、環境負荷、交通衝擊與水資源需求,並且在無整全規劃與具體解決對策之前,不應進行任何開發。
五、台北市政府應信守對市民的承諾,貫徹環境政策白皮書中「藍天綠地、碧水青山」之目標、都市發展政策白皮書「宜居生態之都」之願景,以及「加強山坡地安全管理及環境評估」之實施策略;此外,應徹底落實保變住地區檢討策略,並將本案納入第二階段通盤檢討範圍。

聲明連署團體:草山生態文史聯盟、台灣蠻野心足生態協會、台灣環境保護聯盟、台灣生態學會、綠色公民行動聯盟、荒野保護協會、自然步道協會、綠色陣線聯盟、美化環境基金會、奇岩社區發展協會、原貌文化工作室、台灣土地倫理發展協會、雲林縣野鳥學會、高雄市教師會生態教育中心、大自然教育推廣協會、綠色主張工作室、台灣社區聯網台灣永續聯盟淡水史田野工作室FUN生態實業公司、主婦聯盟環境保護基金會、台灣社群協力網、高雄市柴山會、環境品質文教基金會

2005/09/05

2005年9月2日 星期五

《台北市士林區保變住六之六自辦市地重劃案》三創全台環評大惡例

一、開發脈絡
經濟起飛、都市快速發展的民國六0年代,台北市政府考量都市中心區發展以及住宅擴張的壓力,以將部分保護區變更為住宅區,作為提供住宅區需求並紓解都市發展之策略。據此,於民國682月公告「變更本市都市計畫保護區計畫(通盤檢討)案」,將二十五處(面積約460公頃)地形、地質條件較為敏感的保護區變更為住宅區[1],其中12處位於陽明山地區,總計面積335.5公頃,計畫人口為40180人。
依據「台北市保護區變更住宅區開發要點」之規範,保變住各開發區以自辦重劃為原則,面積達54.76公頃的保變住6-6為陽明山地區第一處自辦市地重劃案。民國851月進行第一階段環境影響評估第一次審查,6月第二次審查有條件接受環評說明書,並於8月公告以附帶18條但書通過環評說明書。緊鄰陽明山國家公園且對環境將造成極大影響的保變住6-6大規模山坡地開發案,環評審查並未依環評法第8條之規定繼續進行二階段環境影響評估,為後續複雜的環評補救程序、重大的環境爭議以及違法問題點燃導火線。
二、問題根源
887月重劃區工程開工。893月環評委員現地勘查,發現開發單位未依環評說明書施做,致水土保持、污水下水道系統與環評說明書內容不符,故要求開發單位提出環境影響差異分析報告。8911月審查環境影響差異分析報告,因嚴重影響重劃區外環境及居民生活,決議應另提出環境影響調查報告書。9010月審查環境影響差異分析報告與環境影響調查報告書,又認為污水下水道系統改採住戶個別設置,已降低環保設施處理等級及效率,且區域內排水系統對區域外之環境品質有不利影響,決議應重新辦理環境影響評估。
913月確定重做環評內容與範圍,除開發單位申請變更部分外,另未變更部分(即原環評報告書)亦需進一步環評者有二:1.區域內對區域外排水系統衝擊;2.未來開發(含建築)所產生挖填土方量及水土保持之影響評估,並於925月增列應提出交通衝擊之因應對策。
此一過程看似複雜,問題之癥結僅二,其一是開發單位未依85年通過之環境影響評估報告書之水土保持與污水下水道系統計畫執行,而違法進行重劃開發,應停止施做並提出變更部分之環境影響評估;二是對85年未做二階段環評所產生的問題補救,包括排水系統衝擊、挖填土方量、水土保持、交通衝擊等。
三、違法的九條新增道路與陡坡超挖整地
85年通過之環評報告書與88年通過之水土保持計畫皆無九條道路,但開發單位卻逕自891110日起,以迄9265日間,於重劃區內違法新闢九條道路及擋土牆。其間,台北市政府僅建設局於90103日、91122日及9171日分別依水土保持法第13條、23條、33條處以罰鍰並要求暫緩施做,卻未見環保局依環評法第17條、23條予以處分。
此外,重劃區內有102筆土地坡度部分超過30%以上,其中21筆土地坡度百分之百超過30%,依「台北市保護區變更住宅區開發要點」之規範,坡度超過30%以上之土地不准開挖、填土,亦不得做為建築用地使用。但主管機關不僅從未依法取締違法整地,反放任開發單位開挖陡坡,並完成土地分配移轉登記,製造後續建築開發的違法問題。監察院929月強烈糾正:「若非市府縱容開發單位違法超限整地,即是違法發回不可建築用地給地主」。然亦未見台北市政府相關單位(建設局、都發局、環保局)依法處理。
主管單位台北市政府環保局放任開發,於開發過程未依法進行追蹤並監督執行情形,亦未依環評法第1416172123條之規定進行違法取締,故開發單位雖遭建設局取締,仍逐一完成違法的九條新增道路、滯洪池、陡坡整地。
四、重辦環評不通過
938月,開發單位將違法完成的九條道路納入重辦環境影響評估內容送審,惟經環評委員會議(第35次)決議二:「重辦環評部分認定不通過重辦環境影響評估說明書審查,應依85年所通過之環境影響說明書確實執行」,並以五項附帶決議分別規範污水處理、九條六米巷道、交通、聯外排水、自來水供應等,其中:「九條六米巷道部分:重劃會於實施重劃期間應將已闢建部分恢復原狀,請目的事業主管機關都市發展局函請開發單位限期恢復原狀」。但開發單位與主管機關漠視環評審查結論,從未依規定恢復原狀。
重辦環評不通過之意義在於一切需回歸85年之環評說明書,亦即污水處理、挖填土方與水土保持、聯外排水、交通等部分,皆應依據85年通過之環境影響評估報告書及35次會議之附帶決議執行,因此九條道路必須依法限期恢復原狀(事實上陡坡違法整地與超挖填土方、排水滯洪池皆有相同之違法問題,但並未於環評決議中列入)。此舉,實乃彰顯環評委員拒絕進行違法審查、反對淪為背書工具而依法處理之社會良心。
五、新任環評委員乾坤大逆轉
9312月都市發展局邀集市府相關單位研商,認定九條道路僅需加強綠化植栽,毋須恢復原地形地貌,並再度將本案環境差異分析送入環評會議,強迫環評委員違法審查、就地合法。此舉,首開市府以內部研商會議推翻環評決議之惡例,不僅違反行政程序,更嚴重矮化環評會議權責。
94年元月新任環評委員到任,3月審查環境差異分析報告,再度納入違法九條道路部分,會中決議現勘,並請開發單位就第35次環評附帶決議提出具體承諾後再審。946月第41次會議再審,開發單位仍未提出任何具體承諾,然決議竟以:「96米巷道部分委員並非要開發單位一定要恢復原狀,惟請開發單位提不恢復原狀之詳細差異分析資料及因應對策後再審」。新任環評委員再創環評惡例,不僅徹底推翻前任委員會之決議,並同意進行違法審查。
六、三創台灣環評史大惡例
一個台北市士林區保變住六之六自辦市地重劃案,三創台灣環評史大惡例,徹底扭曲環評制度、破壞環評機制,可謂絕無僅有。
惡例一,以市府內部研商會議推翻環評決議。
惡例二,毫無理由完全推翻前任委員會之決議。
惡例三,為違法背書,9495日將進行九條六米巷道審查。
主管機關台北市政府嚴重違背環境政策白皮書「藍天綠地、碧水青山」、以及都市發展政策白皮書「生態之都」的承諾,更罔顧山坡地安全管理及全民安危。而本該扮演社會良心的環評委員竟拋棄社會公義,以及為全體人民、土地、環境守護把關的職責,淪為為政治力量背書的工具。
面對台北市政府、開發單位與環評委員會的「鐵三角」,只有來自市民社會共同的呼籲、祈願、監督與行動,才是命土、生界淪亡前的唯一救贖!
台灣生態學會電子報第78期,2005/09/02


[1] 其中編號「住十六」、「住十七」係屬平地且已完成整體開發。

2005年7月15日 星期五

我們需要一個區域性整合的水患治理計畫--

8800億淹水地區水患治理計畫」之問題癥結

2005713日台灣環境保護聯盟與立法委員王塗發及立法院永續會,假立法院第一會議室共同舉辦「中南部沿海低窪地區防汛計畫總體檢8800億防洪計畫與水患治理特別條例草案談起」公聽會。
會中由經濟部水利署簡報「易淹水地區水患治理綱要計畫(即8800億計畫)」,並由內政部營建署、農委會(水土保持局、農田水利處)、經建會、行政院永續會等單位,分就其業務權責範疇進行說明,其中水利署強調地方政府並無整體性的治水規劃;營建署闡述短、中、長程之下水道系統清污、工程計畫與都市計畫之配合;經建會則藉此請立法院加速處理國土復育條例草案;行政院永續會則報告78日大會中謝院長對於八輕與台塑大煉鋼廠之五點結論;農委會農田水利處亦趁機爭取支持其農田治水預算。與會之相關單位間明顯形成各說各話、各彈其調、各自為政的雞同鴨講狀態,完全看不出8800億水患治理之問題釐清、整體解決策略以及業務與權責分工。
事實上,就空間系統而言,台灣易淹水地區多分佈於西部沿海鄉鎮,尤以彰化至屏東一帶為甚,且水患之治理須含括水系上、中、下游,乃至於地下、海岸沿線之全般規劃,因此,易淹水地區之水患治理係屬跨縣市的區域性問題,而非各縣市可自行解決,故需要有一個可以整體性、結構性解決問題的區域整合之治理計畫。
然而,經濟部所提之「8800億易淹水地區水患治理計畫」完全未就區域性水患(或洪災)問題(氣候變遷、海岸管理、河川管理、地下水管理、土地使用等)予以全面釐清,亦無研擬區域性的解決對策與方法;反而該計畫與「水患治理特別條例草案」,則是擬定一個競爭機制來分配與補助地方政府個別提出之治理計畫,故就實質內容而言,正是一個8800億的「分錢計畫」或「金援計畫」。
中央擬定分錢計畫,則地方必定配合擬定搶錢計畫,其真正的意義就是由經濟部作財主,各個縣市地方政府靠「實力」搶食大餅。又,囿於地方政府的政治考量和地方治理水患的能力,以及傳統整治的工程建設計畫思維,未來各地方的治理計畫將成為傳統水利工程建設計畫,絕不可能有整體性規劃與系統性的治理。因此,經濟部水利署所謂的「競爭機制」,可以想像將流為「不管水往哪裡走,只要不到我家來就好」的各縣市驅逐水患的競爭。如此一個不可行的遊戲規則,8年後,是否要再來個8000億作為新的遊戲籌碼?
台灣中南部水患治理之問題涵蓋土地利用與地層下陷、海岸與水系工程建設、重大產業發展與工程計畫(如沿海工業區)等,涉及國土(區域)、水資源、產業之規劃,絕非8800億的競爭機制與工程建設所能解決。而經濟部水利署所謂的「整體性規劃與系統性的治理」,實應是一方面徹底檢討未來的產業政策,如八輕、台塑大煉鋼廠、大城工業區等之設置,並研擬永續的水資源政策,遏止不當的水利工程開發(如湖山水庫、吉洋人工湖等),再配合國土政策的執行與管理,避免海岸工業區、水系工程的開發;另一方面,再由中央單位擬定區域性的水患治理計畫,並由地方政府配合執行,才是防水患之究竟,8800億特別預算之編列亦才有意義。
環境資訊電子報,2005/07/15

2005年3月31日 星期四

湖山水庫生態保育措施執行委員會籌備會議之三大迷思


2005310日,經濟部水利署委託中央研究院生物多樣性研究中心陳章波研究員,假水利署台北辦公區九樓第一會議室召開「湖山水庫生態保育執行委員會」籌備會議。會前,保育團體於37日即已發出公開信,呼籲所有環保團體、學者專家共同抵制該會議。惟在環保團體缺席下,若該毫無正當性的籌備會議順利推動,不僅是浪費整體社會之人力與經濟資源,亦將模糊湖山水庫開發案的爭議焦點,因此,當日仍有綠色公民行動聯盟、台灣蠻野心足協會、台灣永續聯盟、台灣生態學會、台灣苦勞網、環境資訊協會、荒野保護協會等團體與會,並全力發言指陳該籌備會之矛盾與荒謬性。
一、會議定位的迷思:一個正在為湖山水庫背書的委員會
環保署雖於2000517日有條件通過湖山水庫開發工程計畫之環境影響評估報告,並於結論中指出開發單位應訂定該計畫影響區內之生態保育措施(詳見環評報告書結論九)。然當地社區人士結合環保團體自2002年起促成民間反湖山水庫運動的開展,不僅嚴正質疑政府產業與水資源政策、水庫興建目的(民生用水或工業用水),並指出環境影響評報告書之重大缺失(如未提珍稀植物與八色鳥、未考量壩址地體結構及921大震後之環境變動與影響等),更提出可能的理想取水方案供政府評估。開發單位經濟部水利署不僅未正面回應所有質疑,並由中區水資源局於20046月與20052月提出「湖山水庫工程計畫生態保育措施」,且二度遭環境影響評估委員會退回。2005216日,環保署召開的「湖山水庫生態保育措施」及「湖山水庫環境影響調查報告書」[1]審查會議,保育團體代表提出調查證據,嚴厲批判該基本調查之粗糙與疏漏,環評委員亦認為該調查草率、無用,而遭退回重擬再審。更重要的是,本案之保育主管(行政院農委會)、環評委員之專家學者(中研院劉益昌研究員、劉小如研究員與台大黃增泉教授、張長義教授等)以及保育團體針對該地區生物多樣性與高歧異度、2000年環評之嚴重疏漏、921大震後之環境變動、雲林地方環境與空間之規劃與發展、整體社會之疑慮等因素,咸認為本案有重做環境影響評估之必要[2]
湖山水庫案目前問題之焦點與癥結在於,保育主管機關、專家學者與保育團體對環評報告書之高度質疑,以及重做環境影響評估之主張,也就是「湖山水庫之興建究竟是否必要?」,且「湖山水庫生態保育措施」及「湖山水庫環境影響調查報告書」皆遭退回重擬再審,因此,在開發案之第一層次議題(湖山水庫必要性)尚懸而未決以前,即進行第二層次純粹技術性、管理性議題(籌設生態保育執行委員會),亦即,在該委員會之依據(「湖山水庫生態保育措施」)尚未確定通過之前召開籌備會議(執行機制),實即是正為湖山水庫開發案背書,不僅與該籌備會開宗明義之大前提「不為建水庫背書」明顯相違,亦顯然是浪費民間及政府人力與物力資源[3]。故該籌備會議之召開是偷跑、不合邏輯、不符程序且無意義,倘與會學者專家明確認知「不為建水庫背書」,則理應善盡保育知識份子的職責,將偷跑的委託單位(亦是開發單位)經濟部水利署拉回起始點,並告知應暫緩該會之籌設,待第一層次議題釐清後再行推展,否則,顯然即是以行動為水利署長會議當日之宣示『湖山水庫非開發不可』護航、背書。
二、權力關係的迷思:一個瓦解社會進步的會議
社會學家對於當代地方的發展和空間環境形塑過程的權力與行動分析,主要可歸納為二種觀點,一是「行動者網絡(actor network theory, 簡稱ANT)」觀點,認為地方之發展與環境塑造,應由地方內部組織向外結合非政府組織,形成行動者網絡,透過一系列的行動對抗國家與資本財團,再將國家(政府)徵召為網絡之一份子,瓦解過往由上而下的統治關係,並重新建構網絡的權力關係,此乃彰顯社會力量及建構公民社會之途;另一是「統管理性(governmentality)」觀點,認為國家仍須對地方發展扮演重要角色,可透過不同的統管技術(如財政控管、目標達成、稽核等)對地方進行由上而下的遠距統管,此一權力模式多於邊陲地區呈顯[4]
湖山水庫議題正凸顯上述二觀點的對抗和拉鋸。湖山當地社區人士結合環保團體,不僅透過論述和訴求、網絡組織、抗拒行動等反對湖山水庫開發,其背後更具有深度、珍貴而進步的社會變革理想,即是打破政府無限發展與興建水庫的迷思、推動政府對社會公平正義的實踐,以及瓦解政府的統治權力關係、建立公民的社會。
相反的,現階段「湖山水庫生態保育執行委員會」籌備會議之召開,則是政府(開發單位)面對權力瓦解與重構前的統管伎倆,意圖透過研究委託,重將行動者網絡(專家學者、保育團體、地方團體)「徵召」進入其既有的統治權力模式之中。因此,現階段該會議之是否正式運作,實是檢驗台灣地方發展中政治力量與經濟力量是否仍舊操控社會力量的重要指標。學者專家實應拒絕接受國家機器的徵召,而保育團體似乎亦需要有更多的「抵抗」拒絕與阻止徵召。
三、建立典範的迷思:一個反生物多樣性的會議
當代哲學家對於現代性的經典省察為:主體主義、理性主義、表象主義[5]。簡言之,人的自我膨脹(主體主義),認為透過理性工具和技術的操作(理性主義),可以使自身越來越完美,並且可充分的理解世界,甚至建構表象世界(表象主義),最後可以取代上帝的地位(尼采謂之「上帝之死」)。因之,人類成為自然的主人、世界的中心,可以對自然算計、掠奪、並進行改造,甚至創造虛擬的自然。
陳章波教授期望藉由「湖山水庫生態保育執行委員會」籌備會議之召開,建立EPA(環境影響評估)之通例,也就是建立一個所謂開發地區生態保育措施的典範(方力行教授稱之為「淺山生態系保護機制」),此舉適彰顯出哲學家的憂心。
依生界、生物、生命、生活多樣性的思維來看,任何一片所謂「自然」的地土生界(包含地方社會網絡與文化系統),絕對都是天地宇宙創古溯今無可取代的唯一價值和典範。我們認為,作為接受命土誨育而成就自我的生界一員,皆應竭心盡力為捍衛自然典範與自然價值而努力。因此,有誰願意拋棄天造地設的自然典範?又有誰可以同意摧毀自然完整的生態系,而意圖創造一個人類自我中心的、虛偽自然的圖騰典範?現階段「湖山水庫生態保育執行委員會」籌備會議之召開,即是假設未來湖山水庫要開發之前提下,意圖透過專案研究計畫、生態保育方案的執行,創造一個「人工的生態」,此舉,正是對湖山水庫預定地動刀,更是違背生物多樣性之精神和理想。

面對一個既是反生物多樣性、又瓦解當代社會演化、更是為湖山水庫開發案背書的會議,我們必須嚴正的呼籲,基於生命、生態、生活等整體生界的公平與正義,現階段湖山水庫案應回歸一切問題之最基本、最癥結層次,亦即是保育團體、保育主管機關及多數學者專家所提出的「重做環評」議題上。因此,我們認為,開發單位應正視所有環評之問題,全力面對並釐清保育團體、專家學者之質疑,切勿再耗費社會資源於所有枝節的後續性、技術性、管理性問題之上;此外,我們亦願意誠心籲請意圖推動「湖山水庫生態保育執行委員會」之專家學者,回歸問題本質並且捍衛自然天堂,與保育團體、保育主管機關共同推動「重做環評」,並且嚴格監督與審查開發單位之所有計畫、措施、報告。
正如方力行教授於會中對環保團體的質疑:「美濃水庫都保住了,你們環保團體在怕什麼?」,其實,所有保育團體當日的發言,就是要正告所有與會者:「基於人類的自然天職,我們正是要把湖山水庫開發案阻擋下來,那麼,請問你們在怕什麼?」。所以,召開「湖山水庫生態保育執行委員會」籌備會議,真的沒有必要,真的!
環境資訊電子報,2005/03/31


[1] 「湖山水庫環境影響調查報告書」係環保署認定本工程已動工下,應依環評法第18條及其施行細則第40條之規定,對本案之生態、地形、地質、社經環境再予釐清之報告。
[2] 有關湖山水庫開發案之詳情,可參閱高雄市教師會生態教育中心李根政主任之相關論述。
[3] 經濟部水利署中區水資源局於94218日(水中計字第09405000520號)函請中央研究院生物多樣性研究中心協助籌組「湖山水庫生態保育執行委員會」,其中說明三:「如蒙同意,有關執行委員會之籌備會議及成立後相關會議所需經費(包括出席費、交通費及誤餐費等),本局將依行政程序由湖山水庫工程計畫經費支應」。
[4] 詳參閱李承嘉、廖本全、戴政新(2005)地方發展的權力與行動分析:行動者網絡理論與統管理性觀點的比較。
[5] 詳參閱沈清松(1993)從現代到後現代,哲學雜誌44-25