2005年12月22日 星期四

危機或契機:七二災後的國土規劃

大約200萬年前,中央山脈自太平洋出水,而後抬升、崩塌,復又抬升、崩塌……,脆弱地體開啟島嶼基業,復藉冰河召喚生界遷徙並提供生物演化的舞台,成就福爾摩沙高豐富度、高歧異度且相對穩定的綠色傳奇。自荷蘭、清政府、日本迄國府統治,百年開發,從平原稻作到溫帶雨林伐樟取腦,再到中海拔霧林帶檜木開發史;繼之,茶樹、檳榔﹑高冷蔬菜﹑高山水果等農業,乃至林業造林等上山,臺灣原始森林徹底轉為溫帶農園;其後,公路上山、採礦上山、別墅小木屋上山、高爾夫十八洞上山、宗教寺廟上山,萬千工程上山造災,臺灣山林自二千五百公尺以下,近無完整國度;復次,新世紀新政府舊思維,剝奪土地自我療傷的全民造林、披著生態糖衣的工程工法、假生態之名的消費生態旅遊,在政府和全民拼經濟下全面攻克台灣島。
東臺灣,1990年銅門與紅葉災變,生態災難初試聲啼;1996年賀伯災變、1997年瑞伯成災,復以1999921大震,臺灣生態浩劫猶如骨牌,全面啟動;2000年象神釀災、2001年桃芝、納莉肆虐、2003SARS疫情直撲;200472日,敏督力挾帶旺盛西南氣流,臺灣島中央山系偏西,自苗栗(卓蘭)、台中(和平)、南投(仁愛、信義)、嘉義(阿里山)以迄高雄(桃源),盡入劫境。2005年及其後,一切待續……
從綠色傳奇的福爾摩沙到生態災難的國在山河破,對自然生界而言,百萬年大化神蹟同百年崩解奇觀,天菁地華同天災地變,不過都是「自然而然」罷了;然而,對人類來說,原以為只出賣子孫世代,卻萬萬料想不到生界解體成災和自食果報之速。災難當下,政府、媒體、全民有曰「天災」,或曰「人禍」,諉過卸責之間,無人肯智慧承認「天人合一」;災難之後,不願給予土地生界時間來自然療傷,卻給足自己時間來遺忘。因此,生界的還我土地運動一揭開序幕,戲碼必然不斷重演,才能提醒人類的善忘根性。
七二災後,國土規劃成為萬夫所指,以為國土規劃的調整與立法即是維生系統復原的威而剛,是濫墾、濫伐、濫建的搖頭丸,是全民去惡趨福的萬靈丹。事實上,國土規劃應該是一套涵蓋價值觀念、法令制度以及行動實踐、管理執行的結構性社會體制,因此,其調整變革也必須含括整體社會思維、觀念和價值的扭轉,再落實為國土規劃的徹底檢討,以及政府管理的執行與實踐。
一、全民思維的轉化
臺灣自日治起搭接上現代化的軌道,戰後又納入現代化資本主義體系中(以美、日為代表),吸納了西方資本主義「人本中心」的價值,形塑以經濟發展、成長為導向的直線型現代化觀念,據此框架了國土、鄉村與都市的發展型態。因之,國土規劃乃成為國家經濟發展計畫的一環,並被賦予提供和協助經濟成長、排除經濟發展的障礙、解決經濟建設所帶來的問題等功能,故國土規劃大計是由行政院經濟建設委員會掌理主管。基此,歷來台灣的國土規劃體制,雖然依循西方社會思想與規劃思潮的更替而演變,並且提出新的計畫目標,例如1995年的「國土綜合開發計畫」中即已宣示「永續發展」的理念,並且將「維護環境生態」列為規劃總目標之首。然而,整體價值思維未嘗轉化,「永續發展」只能當作政策化妝品,歷近十年而不見具體落實之詳細內容與作為,而「環境生態」亦永遠是與經濟發展衝突的犧牲品,國土放領、核四、蘇花高、湖山水庫、雲林大湖、吉洋人工湖、高山纜車等經建案皆只是近例,難以盡數。
隨潮而流的口號絕對只是浮光掠影或是造災之源,此可見諸全民造林、生態工法、生態旅遊等的實際操作。而一個社會價值內涵的形成,應該是誠實面對事實、經驗後的自我省察,轉化為對地體母土本質的瞭解,並內化為生活與生命的價值和意義。因此,這一代台灣人必須真誠面對自己的善與惡、是與非、對與錯,深刻瞭解這片島嶼裡天、地、神、人的時空歷史價值與意義,醞釀和開創「以生態為中心」的土地認同和自然倫理。生命態度決定生活方式,智慧、遠見、格局雖非一蹴可幾,價值與情操卻決定未來。否則,正如同七二災後所謂傳統工法取代生態工法的爭議,或是經建會張景森副主委所提出的封路建纜車,皆只是舊思維新造災的濫觴。
二、國土規劃的檢討
七二災後的媒體口水爭議之間,彷彿誘導全民指向臺灣過往沒有國土規劃。
臺灣的國土規劃可溯自1964年由聯合國發展方案(UNDP)補助,美國專家孟森夫婦指導行政院經合會(經建會之前身)都市建設及住宅計畫小組,依經濟理性與效率的計畫思維,展開都會與區域規劃,至1979年行政院核定「臺灣地區綜合開發計畫」,即已完成國家經濟發展的國土計畫體制。而一套包含政策、計畫、法令、行政等體制的國土規劃,不僅是政府格局、遠見的呈顯,以及保障人民生命、提昇人民生活的制度,亦是全民生活價值和態度的總表現,更是這一整個世代台灣人的人地關係與文化的濃縮。因之,雖臺灣的國土規劃隨世界趨勢演變而提出不同的理念,然而一方面因經濟成長的意識型態仍主導規劃取向,所以在國土計畫中生態永續即與經濟成長自相殘殺;另一方面國土計畫並無法源依據,致使下位計畫(縣市綜合發展計畫、都市計畫、地方發展建設)不僅無法(或無須)落實,甚至反其道而行,例如具有污染性或破壞性的濱南工業區開發案既位於生態敏感之限制發展區內,然國土綜合開發計畫中小開「但書」之門,容許重大建設突擊生態敏感地區,而地方政府更無視上位計畫之指導原則,可謂上下交相利的開發典型。
國土規劃應該是依據世代價值與理想,並以對國土的全面調查與充分瞭解為基礎,從山林到平地、從水系到海洋、從鄉村到都市進行全盤的土地區劃,屬國土維生的保安和保命地,嚴格規範阻止發展腳步逼近與入侵,而可供經建發展的經濟地,則依環境因素(如地形、地質等)區分發展類別與型態,限制開發程度,並且建立必要的防災機制與進行必須的公共工程,所謂真正的生態工法則應於此境施作,而非無限上綱的處處是治山、防洪、整治、重建工程。過往的國土規劃與現實恰恰與此相反,經濟發展地區早已門戶洞開,而維生保命的脆危土地則處處開小門,容許小利、近利覬覦。
建議政府整合現有的國土自然與人文研究資訊,復透過全面調查徹底瞭解臺灣地體與生態本質,並負責任的公佈現況(包括斷層所在、土石流危險區),讓全民經由對土地生界的瞭解,建立世代責任以及社會風險的觀念。再據此重新檢討國土規劃的政策、方向、計畫、法令乃至行政執行,建構一個符合土地倫理、生態價值、世代公義的「生態的國土規劃」。
三、國土管理的執行
最後是行政管理與執行的問題,此涉及二重要層面,一是管理權責劃分不清的問題,二是行政執行落實不力的問題。台灣國土管理機關龐雜重疊、法令繁瑣,以中央單位為例,行政院轄下與國土管理相關的機關,除經建會外尚包括內政部(營建署、地政司)、經濟部(水利署、工業局、礦業司)、財政部(國有財產局)、交通部(觀光局)、農委會(林務局)、原住民委員會等等,一滴小水滴從高山到海洋的旅行,需歷經不同的行政區界和管理單位。因之,從中央的部門之間,到中央與地方之間,管理單位平時爭權、遇事互推卸責,成為定律。稍稍舉例,假日台灣山間處處可見休旅車跨水軋車,林務局風景區停車場搭滿帳棚野炊、歡唱卡拉OK,國家公園餵食台灣彌猴秀,試問管理何在?
籲請政府善用此機會,儘速整合國家國土管理體制,成立統合國土資源的中央管理機關,並落實對人的活動與行為的管理與執行,至於對土地生界的管理,台灣土地公和地基主從來都沒有懈怠過。
真心祈願,七二之災能衝垮百年來的線性發展和成長的思維觀念,淘空當代「人本中心」的存在價值,建立一個具有反思性的「以生態為中心」的價值思考取向。全民、政府和媒體徹底學習去瞭解臺灣本質,亦學習被臺灣的本質所瞭解,才可能發展出基於對土地深層依附的經驗與記憶的自然情操、土地倫理、人文智慧與生命價值,同時也才可能展現出對土地具有深厚關懷與在乎的大地之愛,而這片島嶼的共同體,也才可能得其所的安居。
荒野快報151期,2005/12

2005年12月14日 星期三

讚嘆社會新生的力道

距離我在大學授課的第一個學期終了,大約僅剩一個月。這第一個學期,是理想與現實、希望與失落、歡喜與沮喪的百感交集。
依據觀察,我的學生可以化約分為幾個典型。其一為「行屍走肉」型,此類學生或在外有事業、或盡情縱樂、或渾渾噩噩,不知自己來自何處去向何方,大學於他無干。有回,我於校園遇一學生,其因重修課程令我印象深刻,我告之:「你,上個星期沒來上課」,怎知該生以一派不在乎的神色反問:「耶,老師,你大學的時候沒有翹過課嗎?」剎時,我起了二個懷疑,一是他是大學生嗎?二是難道台灣的教育體制導引不出一點點的羞愧心嗎?本想告之:「有,我大學時翹過課,但是不夠高竿,沒能蹺課到引起老師的注意」,不過想到剛讀過的陳玉峰老師「正宗土石亂流」一文,隨即念頭一轉,收起所有的話離開。
第二類是「嗷嗷待哺」型,此類型大多是遵守社會體制的好學生,在社會大潮流中僅知來自何處,卻不知去向何方,所以跟隨時勢、追求卓越,遵照過往經驗而心甘情願、心滿意足的被安排與框架在傳統的教育體制下,並且努力而充滿幸福感的吞食課本教材,社會真實與他無關,公共事務是政府的事,建設發展交給資本家,生態災難是難民的問題。有次,我在課堂上分析台灣國土災難結構,列舉一系列與我們很貼近但大多數人不願正視的生態議題,下課時,一位學生上前嚴肅質問我:「老師,你可不可以不要講那麼多問題,能不能告訴我解決方法就好」。我知道這類學生,只要用所謂專業的知識、工具、技術來授課,他就會認定你是一個大學好老師,但我同時也想到,塔塔加石山地區那群因為被餵養而逐漸遺忘本能的台灣彌猴。台灣的大學教育,難道真的拉不出個時空格局與生命定位?難道真的只是義務教育的延伸?
第三類是「標定方向」型,此類學生具有懷疑、批判的思考,對於課程內容會起疑、敢發問,甚至提出觀點,同時,多具有人文的關懷與悲憫特質,願意關心社會,並將社會議題放進學習的專業脈絡裡反省,所以,大學教育極可能是他們標定人生座標的最重要歷程。我在課堂上看到這一類型的學生,其眼神大都是帶有光芒與力道。但現實大學教育內容未必能提供他們社會人格形塑的資糧,甚至可能抹煞掉那初生的光芒與力道,所以,課堂上偶有這樣的提問:「老師,我們能做些什麼?」面對這樣的問題,我大約只能說,你可以改變自己,也可以影響別人,甚至可以進一步的積極實踐。
校園之外,我在參與台灣社會環境運動的路途上,卻看到超越前述三種類型的新生典範,那是一群我敬佩、讚嘆與學習的學生--台灣大學自然保育社。
2005129日,包括台灣蠻野心足生態學會、自然步道協會、荒野保護協會、台北市野鳥學會、台灣蝴蝶保育學會、律師公會環境法委員會、台灣生態學會等保育團體齊聚台北縣政府,列席參與「台北縣烏來鄉至三峽鎮新闢聯絡道路工程計畫環境影響說明書」第一次審查會。此案因20045月烏來鄉公所未經環評擅自施工,被台大保育社學生發現、舉發,進而進行調查、報導、論述、遊說,並與保育團體共同組成烏來關懷聯盟。台大保育社發揮各系所的專長領域,細部分工,從上位計畫的衝突、水質水源保護區與保安林地等環境敏感地的生態影響、交通的經濟效益分析到相關環評案例的比較,進行深度分析與論述,並在會議前幾日發起「緊急!請大家幫忙守護台灣水源地!不讓不當工程破壞烏來淨土!」的一人一信運動,匯集社會力量,向台北縣政府與行政院施壓。
當日,保育團體將所有發言時間整合,以供台大保育社在開發單位(烏來鄉公所委託之工程顧問公司)報告後,有充裕的時間進行完整的意見說明,由法律系的同學代表,以專業、清晰、中肯的陳述,打破開發單位的說詞,質疑該案的正當性,再由詹順貴律師與烏來住民代表分就法律層面與地方觀點,進行補充。最後,該環境影響評估審查會做出「不適宜開發」之結論,將該案予以否決。
會議結束前,我先回學校上課。課後,收到保育社同學的來信:「……環評委員會已於今天早上正式否決此案,決議『認定不應開發』。感謝大家今天最後陣仗的參與及兩年來的長跑陪伴,讓本案得以圓滿落幕(當場大家在縣政府一樓抱在一起尖叫跳躍了好久,還有人偷偷掉眼淚)……現在很想要回去睡覺」。
我參與本案已是在最後階段,其實只是想給這一群年輕而初生的社會力量鼓掌、支持與聲援,然他們卻謙稱只是修了一門社會通識課程而已。據說,他們當天還在會場外,將超過兩千封大台北地區連署書穿在身上,並以饒舌歌進行訴求。我們期待,這樣的歌聲只是一個開始,並且能持續下去,而我也會把這個剛剛發生的故事告訴我的學生,讓社會初生的力道擴展開來。
台灣生態學會電子報第90期,2005/12/13