莫讓公共設施保留地解編成為都市夢魘

據報載，3月28日立法院內政委員會邀請內政部專題報告「公共設施保留地解編作業現況」，部長李鴻源表示，全國公共設施保留地約2.5萬公頃，所需徵購費用初估約7.25兆元，內政部正積極研訂「都市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則（草案）」，預計7月提報行政院，並希望地方政府在4年內檢討變更，予以活化利用。依據內政部當前的操作，這恐怕將是台灣都市發展的另一場惡夢。

都市計畫是以都市範圍內的基本環境條件（承載力）訂定都市人口（計畫人口），再依計畫人口，配置都市生活（居住、工作與休憩）所需之實質空間，而有住宅、商業、工業等土地使用分區的編定，並且透過規定各種使用分區之建築物建的蔽率與容積率，提供並規範都市發展的樓地板面積。據此，進一步規劃都市生活所需之保安、交通、文教與康樂等相關基本設施之用地，讓都市成為人們安居的地方。

都市計畫法第三條：「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，做有計畫之發展，並對土地使用做合理之規劃而言。」由此可知，都市計畫是透過對土地的合理規劃，讓都市做有計畫之發展，因此，計畫本身即具有規範的作用與管制的功能。

而對於都市生活中公共設施用地的需求與機能，都市計畫法第四十三條：「公共設施用地，應就人口、土地使用、交通等現狀及未來發展趨勢，決定其項目、位置與面積，以增進市民活動之便利，及確保良好之都市生活環境。」又，第二十六條有：「都市計畫經發佈實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」也就是說，都市計畫體制本即可透過通盤檢討重新檢視公共設施之需求與配置，並進行使用的變更。

問題來了，為何2.5萬公頃公共設施保留地，歷來未回歸各都市計畫區的發展現況以及未來預期，依法藉由通盤檢討進行解編釋出，是沒有依法進行通盤檢討嗎？或者進行通盤檢討時仍認為有「確保良好之都市生活環境」之必，要而必須予以繼續保留？這是內政部第一個必須說明的問題。

計畫人口供過於求卻開發造鎮不斷

的確，在地方政府不徵購也不檢討變更下，公共設施保留地長期剝奪人民財產權益，已成為政府的沈疴。而人口即將出現零成長的台灣（經建會推計2025年），當然亦有必要適當的檢討各都市計畫區的計畫人口，以及所有土地使用需求（包括公共設施用地），並重做合理的規劃。

但最令人不解的是，依據經建會的推估，2025年台灣人口最高峰將有2365萬人，而現行所有都市計畫地區計畫總人口數早已超過2500萬人，顯然可以充分滿足未來都市人口需求，甚至早已供過於求（全台人口居住於都市地還綽綽有餘），但政府卻由中央主導持續開發造鎮，例如新北市待取得公共設施保留地面積為6329公頃（居全國第一），內政部卻積極推動淡海新市鎮二期開發案，而桃園縣待取得公共設施保留地面積有1777公頃（居全國第五），而行政院拍版推動的桃園航空城計畫也已火速通過政策環評。

政府一方面以調降計畫人口為名，檢討公共設施需求，另一方面卻持續擴大或新訂都市計畫，更大量的擴增計畫人口，這是充斥炒作、完全失控且徹底胡搞的都市計畫，將是都市的災難。此為內政部必須面對的第二個問題。

炒短線的解編

公共設施保留地的檢討應該正本清源，號稱國土規劃專家的李鴻源部長不可能不懂。

首先，依據人口成長現況與趨勢，應停止再創造更多計畫人口的新訂與擴大都市計畫，避免擴大已嚴重供過於求的計畫缺口；其次，從整體國土計畫的角度，思考人口配置的調適策略，並重新調整區域與城鄉的發展（這是國土計畫的重要任務）；依此，再回到各個都市計畫地區的通盤檢討，才能知道計畫人口該或不該調降、如何調降。最後，依法進行都市計畫通盤檢討，依計畫人口的調整全面檢討所有土地使用分區（包括住宅區與商業區），而非僅檢討公共設施保留地。

但內政部目前的作法只是為解編公共設施而檢討變更，且計畫人口檢核將與既有住宅區商業區的檢討脫鉤，這根本不是都市計畫「通盤檢討」，而是炒短線的公共設施變更。此外，調降公共設施保留地面積的同時，一定會因為變更而增加都市其他使用分區的面積（如商業、住宅等用地），這樣的改變不會引入更大規模的都市活動與土地使用行為嗎？難道不需要提供更多的公共設施嗎？這一增一減之間，是不是會造成都市發展的災難？這是內政部必須面對的第三個問題。

誰得利？

若純就公共設施保留地變更來看，未來真正的問題關鍵在於：誰可以解編、誰不能解編，以及解編後變更成什麼使用分區。這絕對是一場權力的拉扯以及利益的爭逐，而地方政府將操控這一切。因此，對於持有公共設施保留地的一般民眾，變與不變都仍是未定之天，反而是持有公共設施保留地的開發業者（其持有即是看準並有把握解編），可以透過政商關係的操盤而輕易變更，進行建設或炒作。內政部看到這第四個問題了嗎？

依據我對內政部（營建署）文官體制的理解，以上問題內政部絕對清楚（甚至掌握更多問題），但我擔心的是（歷來都是如此），來自行政院與立法院的政治壓力，逼使內政部（營建署）不得不捨棄文官養成的專業，而只能奉獻做為政治服務的工具，這是惡質政治長期對文官體制嚴重的摧殘與打擊。

而為什麼行政院與立法院會施壓？原因很簡單。地方政府將因變更而增加土地增值稅收，並且透過變更的回饋取得並處分土地，藉此舒緩財政負擔（李鴻源部長說，他不太擔心地方政府不願意解編，這是廢話），這不僅是對地方政府釋放利多，更是2014年地方選舉綁樁的重要政策宣示。

說穿了，目前公共設施保留地的解編，純粹只有政治算計，沒有基於都市與人民的考量。這真的是都市夢魘。