環境保護的餿主意：事業廢棄物填海造島（陸）政策

當代人類不斷透過兩種方式改變並破壞自然環境，一是對土地與資源的攫取，另一是廢棄物的排放。而不論是土地與環境的取用，或是廢棄物的排放，往往因利益與負擔的不公平分配，而造成少數的強勢集團獲得利益，而弱勢者則嚴重的受到環境人權的壓迫與侵害。這就是環境不正義，也是社會的不正義。

又，廢棄物的排放因不具有即刻的影響與切身感，而很容易讓人（特別是非直接受害者）因不知、無感而忽視，且默默的接受排放，承擔污染所帶來的風險，而一旦這些風險乃至（風險之外的）意外發生了，則往往都是後悔莫及，只能悔不當初、徒呼無奈。

台灣，不正是如此嗎？地狹、人稠且地體脆弱的台灣，在發展主義（不是三民主義）的信仰下，數十年來放任工業無限制的成長，政府長期地協助特殊產業的發展（如早期煉鋼、石化業，80年代至今的半導體、面板業），不僅給予優惠減免的稅賦，也任由其不斷地索地、取水，政府幾乎是無限提供，且對其廢棄物的排放也大多全盤接受。

直到今天，台灣社會卻也從未見政府停下腳步檢視這一切，有沒有過頭了、造成什麼問題、問題能夠解決嗎、還能繼續嗎、還要繼續嗎、要如何繼續？於是，一切就繼續如此，信仰發展、無限成長而漠視環境人權與正義。

把海洋當作垃圾場

8月20日上午，我參加了環保署舉行的「事業廢棄物清理政策--填海造島（陸）政策規劃/選址評估專家會議」。事實上，這就是要「將海洋當作垃圾場」，而且填海不是一般廢棄物，而是事業廢棄物，依環保署的規劃，除土石方、土石泥、清淤泥等所謂安定型事業廢棄物外，更有煤灰（飛灰、底灰）、焚化爐底渣與飛灰、轉爐石、爐碴、礦渣、污泥等，這些環保署稱為「管理型」（非安定型）的事業廢棄物，引來許多與會專家的質疑。

 

環保署的困境是，事業廢棄物的源頭是產業，政府若不進行源頭的產業檢討、調整與升級，以及廢棄物的規範，可憐的環保署面對無處可去、且越來越多的事業廢棄物，僅能做末端的處理，這是擦屁股的工作，且環保署將面對永遠擦不完、一個比一個越難擦的屁股。事實上，將事業廢棄物填海造島根本不是環境「保護」的工作，而是環境「破壞」的工作，這也是環保署的可悲之處。

迫不得已，環保署只好以很多似是而非的論點闖關，如提出「廢棄物資源」與「再利用」的概念，但填海造島是「終極處置」根本不是「再利用」，且填海物料更是「事業廢棄物」而不是「資源」。

此外，環保署還提出「新生國土」的說法，但是海域本來就是國土的一環，依據行政院今（2014）年7月28日函送立法院審議的《國土計畫法（草案）》第十九條之規定，國土應按環境資源特性及發展需要，劃分為國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區及城鄉發展地區等四種功能分區，顯見海洋是台灣重要的國土。因此，與會的蔡嘉陽委員精準指出，填海造島根本不是創造新生國土，而是將自然國土改造為人工國土。

不負責任的清潔工

令人訝異的是，環保署既然背負終極處理的責任，卻未負責任地提出事業廢棄物的基本的資料，以及填海造島的完整規劃。

會議中環保署並未提出各類事業廢棄物之（歷年）生產總量，以及經回收、再利用與中間處理後之數量，乃至非法棄置的數量，因此根本無法檢視事業廢棄物清理政策的源頭減量、再利用情況，也無法確定事業廢棄物填海之數量（有多少需求）。

而針對填海造島，環保署前往日本、新加坡參訪，但選址評估會議所提供的資料，卻僅見日本大阪灣經驗，而未見新加坡經驗。環保署也多次辦理研討會、座談會、圓桌會議，邀請日本專家前來分享經驗，但選址評估會議所提供之日本經驗資料，卻大多是選址確定後施工、建設、管理、監測防制等環境工程對策與措施，與選址並無直接相關。

此外，環保署只提供日本之區位選擇原則，對於原則下有哪些評估因子、建立什麼樣的評估方法、有哪些區域成為選址基地，則隻字未提。又對於日本選擇大阪灣所考量的自然、經濟與社會條件，以及如何配合土地使用規劃、港區整體發展等，也完全闕如。

更嚴重的是，環保署所提出台灣廢棄物填海造島的選址原則，完全沒有任何依據，也與日本之區位選擇原則沒有相關，更與台灣海洋國土管理完全脫勾。舉例而言，選定原則一「既有商港興建與濱海工業區開發」，根本就是先找到目標（如高雄港、彰濱工業區）再設定原則，這不是選址評估，而是先射箭再畫靶的量身訂做。

 

事業廢棄物填海造島是非常嚴肅而重大的議題，但環保署不僅便宜行事，更是推卸責任。環保署對填海造島（陸）之個案開發採「因地制宜之開放態度」，也就是開放申請，並依個案交由環境影響評估審查。這種放任的態度，是不願負全責（規劃、管制）而只要當審議裁判，對土地、環境、人民，甚至業者，都是非常不負責任的作法。

台灣環境無址可選

海洋既是國土的重要一環，其使用當然必須回歸國土規劃與管理機制。而國土管理的主管機關（內政部營建署）也早已完成「海域功能區劃與管理工作」的規劃，將台灣海域劃設為11區，其中僅「特殊使用區」允許作為海洋廢棄物傾倒。但環保署所提出之原則，完全漠視此一基本規範，而與國土管理體制相互違背，未來絕對會導致海域國土管理的失控。

 

事實上，日本事業廢棄物填海造島的區位選定，有一重要原則「為有效阻絕填埋場之內、外水滲流，避免溶解性污染物質滲出，選擇低滲透性黏土層場址，做為天然不透水性地層。」與會多位委員也直言此一原則非常重要，如果環保署依循日本選址原則，台灣海域並無此一「低滲透性黏土層」之條件可供選擇，因此，台灣實際上將「無址可選」。但環保署提出的選址原則，則將「低滲透性黏土層」改為「低滲透性土層」，刪去一個字迴避「黏土層」的限制，未來就可以在「低滲透性」進行詮釋與爭論。

 

環境惡物（bads）的排放，往往選擇將成本外部化，讓強勢的業者降低生產的成本，增加更多的獲利。而外部化的成本往往先降臨不會講人話的土地、環境與生命（物種）。但是，環境正義的論述早已警告我們，人類對環境的不正義，將會在人類社會不斷地複製，而造成社會的不正義。

填海造島凸顯台灣事業廢棄物的生產，早已超過台灣島嶼的環境承載量，台灣的確是一個為了發展而不要明天的不永續國家。這樣的國家應該做的是，事業廢棄物的生產者應有自行處理的能力，若沒有回收與再利用的能力，就應該要被嚴格的約束其產量。因為，有害事業廢棄物填海造島，不僅是對海洋環境的掠奪與破壞，更是環境惡物由全民埋單的不公不義行為。別忘了，還有未來世代，才是真正的受害者。

土地不正義的風光：

再談「台灣知識經濟旗艦園區特定區計畫」的集體掠奪
 

 

台灣社會土地掠奪的腳步從來不曾稍歇，區段徵收成為政府都市規劃與開發的重要工具，卻也是台灣土地與人民面對的利刃，因為這些計畫真正的目的是將農業用地變成都市用地的龐大土地利益，而這些天上掉下來的暴利，也早已被政客、樁腳、炒地資本集團彼此妥適的分配，且這樣的嗜土分肥，也正是台灣盤根錯節的地方政治能夠屹立不搖的根本立基。

因此，政治人物一旦當選就得履行承諾，依約定啟動行政體制，開始都市開發與土地炒作。一次又一次的行政程序（委員會審議），強勢開發集團不僅用各種方式美化不適當、不合理的計畫，也以各種方式弱化反對聲音，營造出開發拓殖箭在弦上、勢在必行的地方氣氛。

而這正是許多世居地方、以農為業、反對浮濫圈地、拒絕強徵的當地居民揮之不去的夢魘，他們必須一再地放下手邊的田地工作，走向抗爭與守護的路途，在隨時可以吞噬他們財產、工作與生存權利的行政體制中努力的發聲再發聲。這些來自農鄉的公民聲音，捍衛的不僅是自己的權利，還有台灣社會基本的溫飽（糧食安全），更是世代永續的價值。

但是，坦白的說，不管是在記者會或者審議會，這些人的身影，真的是非常、非常的孤單。

「眼前、短暫」與「世代、永續」的對立

8月6日上午，內政部都市計畫委會召開第六次專案小組，審查新竹竹北「台灣知識經濟旗艦園區特定區計畫」（璞玉計畫）。簡單的說，就是掠奪良田的璞玉案又來了。

當天9點前我抵達營建署門口，璞玉自救會與促進會被警力稍稍隔開，我看到代表開發集團的促進會張開「農陣滾蛋」布條，也聽到他們記者會的發言大都直接指向謾罵徐世榮老師（台灣農村陣線理事長）。

徐老師站在自救會旁，對此微笑置之。自救會的農民多是上了年紀的長輩者，臉上都有著和風霜雨露及陽光親密接觸的痕跡，一握手就感受到與土地緊密連結的厚實。他們暫時放下二期稻作插秧的農事，風塵僕僕的搭遊覽車北上，用秧苗排出一個翠綠的「米」字。這些秧苗正是米穀的來源，但秧苗應該在田裡，而不是在營建署門口。

 

我在記者會發言時告訴媒體朋友，在營建署門口兩邊看到的景況，正是台灣社會兩個不同的利益的對抗，一邊是都市開發的眼前利益、土地炒作的短暫利益，另一邊則是世世代代、子子孫孫、國家長遠永續的利益，這不只是竹北人的事，更是整個台灣社會的事。不料，促進會幾位不知名的朋友衝進記者會，大聲嗆聲的迎面向我而來，現場一團混亂。自救會會長告訴我：「老師，你刺到他們的痛處了。」

土地炒作蔓延

其實，依據中華民國統計資訊網（行政院主計處）的統計資料（2012年），新竹縣的都市計畫人口有42萬3700人，而現況人口只有29萬7088人，既有都市計畫之人口達成率僅為70.1％，人口缺口有12萬6612人。而甫於去年十月公告的全國區域計畫，新竹縣住宅數為16萬0,362宅，空閒住宅有2萬6,890宅，空閒住宅率達16.8％。

這些資料顯示，新竹縣都市計畫的發展用地已供過於求，並沒有都市蔓延的現象（主導開發的新竹縣府與交通大學不斷強調者），真正不斷蔓延的是土地炒作，並且一再地危及非都市土地。縣府完全迴避非都市土地管理的失控與失責，反而意圖以新訂都市計畫作為土地炒作合理化的工具。這種不合理、不適宜的開發計畫，不僅不能解決問題，更是只會讓土地炒作繼續蔓延。

但是新竹縣政府與交通大學，更是積極地以「公辦協力造屋」來美化這個不具正當性的開發案，讓其披上安置現住戶與照顧弱勢者的外衣。坦白說，這像極了行大惡卻略施小惠的惡棍，作惡後卻意圖用小善來掩飾惡行。事實上，新訂都市計畫的必要性與合理性，才是避免浮濫圈地與徵收的第一命題，有必要才會有安置的問題，也才能檢視協力造屋的內容是否良善，二者混為一談就是打爛仗。

貪婪、更貪婪的圈地

一個沒有正當性的開發案，為了要強行通過行政程序，往往就會報請行政院核定為國家重大建設，這是開發集團侵吞土地的大令旗，整個行政體制面對重大建設，就只能快速開門任其踐踏土地、環境與人權。本案在2004年行政院核定為國家重大建設，面積為142公頃（舊案），貪婪得手後不滿足，開發集團圈地447公頃並重新報院核定（新案）。

在行政程序上，行政院核定之前（不知是否同意以及同意面積與內容），當然不可以進行都市計畫審議。又，行政院農委會亦已行文新竹縣政府，本案若是新案（447公頃）則因實質內容的變更，故對特定農業區的使用就有重審的必要。而內政部土地徵收審議小組（2013年5月23日）亦針對使用特定農業區農牧用地提出審查意見：「本部都委會審議本案前報請中央目的事業主管機關審查後，循程序報請行政院核准。」

因此，本案行政院尚未核定、農委會尚未重審、審議的內容尚未確知，內政部都委會專案小組根本不應開會審查。但是會議通知發了，議事也行禮如儀的進行，開發單位報告20分鐘，支持方與反對方各發言20分鐘，之後發言民眾就被要求離席。我提出程序問題，除非委員要做決議，否則基於議事公開不應要求任一方離席；而若委員要做決議，則開發單位應與民眾一起離席。但營建署承辦單位與委員們根本無動於衷。

等待土地正義

步出營建署大樓，才發現台北下雨了。門口外的老農們穿著便利雨衣，在大雨中坐著等待會議結果。有誰知道與在乎，這是他們生命的重要等待，一次又一次，等待的磨折。我告知他們會議的狀況，他們回以微笑、點頭、合十或握手。我過午還有記者會，得先行離開，他們必須繼續在雨中等待。

離開時，這些農友的臉龐變成幻燈片，一張又一張地在我腦子播放著。同時，想到會議發言時，我提醒委員必須釐清兩個重要的問題，第一，只要非都市土地管制與發展失控，就可以理所當然成為都市嗎？第二，只要同意的人夠多，就可以集體掠奪別人的基本人權嗎？

而朋友們，您可曾想過，如果此二問的答案皆為「是」，那將會是什麼樣的不公不義社會啊？我想告訴大家，不要懷疑，那正是眼前的「台灣社會」。

土地正義的路途還很遙遠，漫漫長路需要更多的身影與腳印，才能踩踏出正義之路。朋友們，我們一起繼續奮力向前。

 

災難城市啟示錄

高雄突然間成為一個災難城市。事實上，任何災難在台灣都是一齣戲，相同劇本、不同時空、由不同的人重複上演，而你我都是劇中人。因此，所有傷亡者都是「我們」，承受苦難而犧牲的我們。

其實，當代人類文明史就是一部造災史，也是災難史。文明以科技克服環境的制約，用工具突破天地的規限，讓人只要操控科技工具，就可以對自然環境予取予求而自覺偉大。但關鍵是，人類能不能因災難而看清禍源，明白自我的有限與無知，而不再自我膨脹、無所不能與人定勝天，並且藉由災難的啟示，拋棄主宰與剝削的人與環境的關係，重建人地相互依賴、共生的連結，才可能停止繼續造災。

我們信仰經濟發展，並且集體膜拜都市開發、工商成長、土地炒作之神。我們也習慣性地將城市簡化為如同機械一般的系統，只要能夠掌握系統間的連結與關係，就能輕易地掌握、預測與操控城市發展。因此，所有的都市發展，人類從來沒有一點點謙虛，反而只有無盡與無情的掠奪再掠奪。

過度發展沒人喊停

請看看台灣社會所有大城市無止盡的區段徵收、市地重劃，瘋狂地發展再發展的土地使用行為（台中稱得上是經典），再看看長期以來為了發展工業或耗用天然資源及優美風景的特定區計畫（如廬山，你知道它是一個都市嗎）。

此外，還有許多地方土地炒作集團勢在必得的新訂都市計畫案，如淡海二期、桃園航空城、新竹台知園區、南投清境等。別忘了，還有在立法院企圖強渡關山，讓台灣國土脫光光的自由經濟示範區。事實上，台灣的城市發展早已失控、都市計畫也嚴重供過於求，但開發炒土的瘋狂掠奪行徑卻從來沒有停止、也沒有人喊停。

盆地湖泊起家的台北城，早已是個超級過度發展的城市，卻從來沒有減的思維，而只玩加的遊戲，如大量的容積獎勵、保護區變更（慈濟、薇閣正在進行，行義路、貓空已完成）、國有土地開發利用（如華光、空總、台北學苑、202兵工廠、大巨蛋）、社子島開發。而所有參選的或當選的政治人物，腦子裡也盡是開發再發展，卻鮮有保護、減壓的格局。這種無所不用其極、耗盡大地的最後一滴乳汁的意識與行為，就是災難城市的肇因。如果921地震、311福島核災、88風災，甚至高雄大爆炸發生在台北，可以想見，台北城將是個超級災難城市。

台灣島嶼本就是我們的諾亞方舟，只是我們將方舟當作商品與投機炒作工具而造災。紀錄片「愚蠢的年代」從未來反觀現代而發出大哉問「這些人到底在想些什麼？難道他們覺得自己一點都不值得救贖？」地小人稠的台灣，我們其實根本不想什麼，我們想的只有「經濟、經濟、經濟」，但我們如果實實在在的計入這些災難的成本，就會懷疑我們是否是「反經濟、不經濟」的發展。

台灣社會必須有所改變，源頭是價值觀，別再把「經濟成長」當作社會幸福的唯一指標，才能徹底改變對待土地的行為與方式，也才能為自己的降災、減災、保全、維安，留下退路。這不是回歸原始人的生活，而是要停下來，仔細看看過往、想想未來，才會知道當下該做什麼、不該做什麼。因為，我們其實沒有什麼退路了，台灣是你我共同且唯一的家，我們無處可逃。

 

本文刊登於2014/08/05蘋果論壇