環境保護的餿主意：事業廢棄物填海造島（陸）政策

當代人類不斷透過兩種方式改變並破壞自然環境，一是對土地與資源的攫取，另一是廢棄物的排放。而不論是土地與環境的取用，或是廢棄物的排放，往往因利益與負擔的不公平分配，而造成少數的強勢集團獲得利益，而弱勢者則嚴重的受到環境人權的壓迫與侵害。這就是環境不正義，也是社會的不正義。

又，廢棄物的排放因不具有即刻的影響與切身感，而很容易讓人（特別是非直接受害者）因不知、無感而忽視，且默默的接受排放，承擔污染所帶來的風險，而一旦這些風險乃至（風險之外的）意外發生了，則往往都是後悔莫及，只能悔不當初、徒呼無奈。

台灣，不正是如此嗎？地狹、人稠且地體脆弱的台灣，在發展主義（不是三民主義）的信仰下，數十年來放任工業無限制的成長，政府長期地協助特殊產業的發展（如早期煉鋼、石化業，80年代至今的半導體、面板業），不僅給予優惠減免的稅賦，也任由其不斷地索地、取水，政府幾乎是無限提供，且對其廢棄物的排放也大多全盤接受。

直到今天，台灣社會卻也從未見政府停下腳步檢視這一切，有沒有過頭了、造成什麼問題、問題能夠解決嗎、還能繼續嗎、還要繼續嗎、要如何繼續？於是，一切就繼續如此，信仰發展、無限成長而漠視環境人權與正義。

把海洋當作垃圾場

8月20日上午，我參加了環保署舉行的「事業廢棄物清理政策--填海造島（陸）政策規劃/選址評估專家會議」。事實上，這就是要「將海洋當作垃圾場」，而且填海不是一般廢棄物，而是事業廢棄物，依環保署的規劃，除土石方、土石泥、清淤泥等所謂安定型事業廢棄物外，更有煤灰（飛灰、底灰）、焚化爐底渣與飛灰、轉爐石、爐碴、礦渣、污泥等，這些環保署稱為「管理型」（非安定型）的事業廢棄物，引來許多與會專家的質疑。

 

環保署的困境是，事業廢棄物的源頭是產業，政府若不進行源頭的產業檢討、調整與升級，以及廢棄物的規範，可憐的環保署面對無處可去、且越來越多的事業廢棄物，僅能做末端的處理，這是擦屁股的工作，且環保署將面對永遠擦不完、一個比一個越難擦的屁股。事實上，將事業廢棄物填海造島根本不是環境「保護」的工作，而是環境「破壞」的工作，這也是環保署的可悲之處。

迫不得已，環保署只好以很多似是而非的論點闖關，如提出「廢棄物資源」與「再利用」的概念，但填海造島是「終極處置」根本不是「再利用」，且填海物料更是「事業廢棄物」而不是「資源」。

此外，環保署還提出「新生國土」的說法，但是海域本來就是國土的一環，依據行政院今（2014）年7月28日函送立法院審議的《國土計畫法（草案）》第十九條之規定，國土應按環境資源特性及發展需要，劃分為國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區及城鄉發展地區等四種功能分區，顯見海洋是台灣重要的國土。因此，與會的蔡嘉陽委員精準指出，填海造島根本不是創造新生國土，而是將自然國土改造為人工國土。

不負責任的清潔工

令人訝異的是，環保署既然背負終極處理的責任，卻未負責任地提出事業廢棄物的基本的資料，以及填海造島的完整規劃。

會議中環保署並未提出各類事業廢棄物之（歷年）生產總量，以及經回收、再利用與中間處理後之數量，乃至非法棄置的數量，因此根本無法檢視事業廢棄物清理政策的源頭減量、再利用情況，也無法確定事業廢棄物填海之數量（有多少需求）。

而針對填海造島，環保署前往日本、新加坡參訪，但選址評估會議所提供的資料，卻僅見日本大阪灣經驗，而未見新加坡經驗。環保署也多次辦理研討會、座談會、圓桌會議，邀請日本專家前來分享經驗，但選址評估會議所提供之日本經驗資料，卻大多是選址確定後施工、建設、管理、監測防制等環境工程對策與措施，與選址並無直接相關。

此外，環保署只提供日本之區位選擇原則，對於原則下有哪些評估因子、建立什麼樣的評估方法、有哪些區域成為選址基地，則隻字未提。又對於日本選擇大阪灣所考量的自然、經濟與社會條件，以及如何配合土地使用規劃、港區整體發展等，也完全闕如。

更嚴重的是，環保署所提出台灣廢棄物填海造島的選址原則，完全沒有任何依據，也與日本之區位選擇原則沒有相關，更與台灣海洋國土管理完全脫勾。舉例而言，選定原則一「既有商港興建與濱海工業區開發」，根本就是先找到目標（如高雄港、彰濱工業區）再設定原則，這不是選址評估，而是先射箭再畫靶的量身訂做。

 

事業廢棄物填海造島是非常嚴肅而重大的議題，但環保署不僅便宜行事，更是推卸責任。環保署對填海造島（陸）之個案開發採「因地制宜之開放態度」，也就是開放申請，並依個案交由環境影響評估審查。這種放任的態度，是不願負全責（規劃、管制）而只要當審議裁判，對土地、環境、人民，甚至業者，都是非常不負責任的作法。

台灣環境無址可選

海洋既是國土的重要一環，其使用當然必須回歸國土規劃與管理機制。而國土管理的主管機關（內政部營建署）也早已完成「海域功能區劃與管理工作」的規劃，將台灣海域劃設為11區，其中僅「特殊使用區」允許作為海洋廢棄物傾倒。但環保署所提出之原則，完全漠視此一基本規範，而與國土管理體制相互違背，未來絕對會導致海域國土管理的失控。

 

事實上，日本事業廢棄物填海造島的區位選定，有一重要原則「為有效阻絕填埋場之內、外水滲流，避免溶解性污染物質滲出，選擇低滲透性黏土層場址，做為天然不透水性地層。」與會多位委員也直言此一原則非常重要，如果環保署依循日本選址原則，台灣海域並無此一「低滲透性黏土層」之條件可供選擇，因此，台灣實際上將「無址可選」。但環保署提出的選址原則，則將「低滲透性黏土層」改為「低滲透性土層」，刪去一個字迴避「黏土層」的限制，未來就可以在「低滲透性」進行詮釋與爭論。

 

環境惡物（bads）的排放，往往選擇將成本外部化，讓強勢的業者降低生產的成本，增加更多的獲利。而外部化的成本往往先降臨不會講人話的土地、環境與生命（物種）。但是，環境正義的論述早已警告我們，人類對環境的不正義，將會在人類社會不斷地複製，而造成社會的不正義。

填海造島凸顯台灣事業廢棄物的生產，早已超過台灣島嶼的環境承載量，台灣的確是一個為了發展而不要明天的不永續國家。這樣的國家應該做的是，事業廢棄物的生產者應有自行處理的能力，若沒有回收與再利用的能力，就應該要被嚴格的約束其產量。因為，有害事業廢棄物填海造島，不僅是對海洋環境的掠奪與破壞，更是環境惡物由全民埋單的不公不義行為。別忘了，還有未來世代，才是真正的受害者。