下一個廬山在哪裡？

2008年辛樂克（SINLAKU）颱風重創台灣，特別是南投盧山溫泉地區發生嚴重的災害。經濟部水利署對於廬山溫泉區損毀事件的陳述是：「97年9月11日8時30分，中央氣象局發布辛樂克海上颱風警報，12日5時30分發布陸上颱風警報，帶予南投山區24小時降雨超過900毫米；15日12時，溫泉區北坡大規模岩體滑動，導致台14線及溫泉橋聯外道路坍塌，綺麗飯店及公主小妹渡假屋倒塌；16時，上游堰塞湖潰決，洪流挾帶大量土石湧入溫泉區，沖毀河道二側商家、飯店及溫泉橋。」

風災剛剛發生時，媒體朋友來電並直問我：「下一個廬山在哪裡？」我反問：「你說呢？」豈料他有備而來，立即傳來一份清單，並簡要一一分析這些地點的肇災風險。

2009年8月7日，莫拉克(MORAKOT)颱風襲台，淹水與崩塌成為台灣中南部的主要風景。經濟部水利署對莫拉克災情的分析與陳述則是：「莫拉克颱風所挾帶而來的大量降雨，不但重挫台灣地區，颱風期間(8月5日至8月10日)的全台累積降雨量更驚人，見下圖，其中，最大降雨更落在阿里山地區，且高達2,884毫米，也因此，莫拉克颱風所帶來的劇烈降雨，使內水無法適度宣泄（淹水），進而產生土石鬆軟、邊坡滑動及堰塞湖等。」「莫拉克颱風也在台灣創下了雨量歷史紀錄，且共造成677人死亡、22人失蹤及4人重傷，也致農損金額達到194億以上。」

筆者比對08年媒體朋友的清單，發現其所列地區在莫拉克中幾乎通通中獎，包括廬山地區也再度受災（的確，下一個廬山仍可能還是廬山）。清單中少數未成為災區者，大都是老天的降雨尚未給予重挫者，其中最引人關注的應該就是清境。

假管制，真就地合法

清境，是台灣國土全面潰爛的縮小版。身為共犯的南投縣政府，早已為清境量身打造「新訂清境風景特定區計畫」，企圖進一步全面就地合法。

2013下半年，《看見台灣》紀錄片讓清境的不清淨徹底浮上抬面。但同年底隨即由內政部與南投縣政府聯合召開記者會，口頭發佈「免拆令」，為違法「開脫」。接著，南投縣府亦迅速地於2014年3月13日再將「新訂清境風景特定區計畫」補正資料函送內政部，內政部並於4月23日召開區域計畫委員會專案小組會議。

會中南投縣政府不斷強調，將本新訂都市計畫案定位為「管制型」都市計畫，期望藉由都市計畫管制，落實國土保育政策、管制人為不當開發、強化中部山區特色，以及提振公共服務水準等。這完全是一種自欺欺人的說法，而以「國土保育政策、管制人為不當開發」作為計畫的目的，更是一個諷刺至極的大謊言。

清境的問題從來不是沒有管理法制，而是管制失靈、失效。也就是因為南投縣政府長期在管制上的失職，造成非都市土地使用管制的失控亂象。我們要問南投縣府，為什麼非都市土地管制從來不管？憑什麼認為都市計畫體制就可以納管？為什麼原本賦予的管理工具棄之不用？且現在仍然不用，反而要以都市計畫作為新的管理工具？

事實上，這只是南投縣府卸責的說法，也是共犯繼續製造問題的作法。

與南投縣府所言恰恰相反，本案根本是一個「就地合法型」的都市計畫，不僅無法解決問題，反將造成更多問題。因為，清境新訂都市計畫真正解決的，只有業者違法的問題，也就是就地合法，除此之外，對於最根本的國土安全與保育問題則完全迴避、無解。依此作法，清境地區長期違法失控的土地使用，以及所造成的安全問題將繼續存在，且土地使用的亂象，極可能因新訂都市計畫而進一步擴大蔓延，其後再進行都市計畫通盤檢討或個案變更，讓非法繼續就地合法。

變相鼓勵破壞國土

依據內政部的調查結果，清境地區總計134家民宿，其中僅4家「完全合法」。而被劃入清境新訂都市計畫範圍區內的旅館民宿有118家，主要位在松崗（台14甲10.5～12K）與幼獅（國民賓館以南一帶）二地區。此二處土地原屬非都市之農牧用地，南投縣府概估其可發展之總樓地板面積為26.634公頃。而新訂都市計畫則將農牧用地劃為風景區，並且給予20％之建蔽率以及40％之容積率。會議中南投縣政府強調，都市計畫風景區之容積率上限為60％，縣府為減輕環境承載並加強管理而降為40％，似乎是非常有良知的作法。

但事實是，農牧用地被劃為風景區後，經建蔽率、容積率換算，其可發展之樓地板面積為73.124公頃。簡單的說，在清境新訂都市計畫後，這118家民宿業者的合法樓地板面積將增加約2.75倍，如此不僅可以讓現在的違法立即就地合法，甚至還創造了未來擴大經營規模的空間。

這種作法，無疑是向台灣社會宣告「破壞國土有利可圖」。愈是將國土破壞得極致者，愈是得以徹底翻身，讓非都市土地都市化，享有飆漲的都市地價，並且隨計畫贈送樓地板面積。坦白說，這真的是最殘忍的環境暴政。

廬山模式，一路玩到掛

這景況讓人很自然地想到廬山的發展模式，筆者戲稱為「一路玩到掛」，就是重複地違法與合法化的遊戲。

廬山地區的發展，先是在非都市土地違法使用，再以新訂都市計畫就地合法（1980年代），但違法旅館不減反增，只能再以都市計畫通盤檢討（1990年代）再度就地合法。風災肆虐（1994年道格、2004年敏督利）後，重建又讓違法更大肆蔓延。直到2008年辛樂克重創，才讓人們的拓墾美夢初醒，2009年莫拉克則讓廬山的發展徹底幻滅與告終。但是，耗竭式的土地利用早已造成「爛攤子」，而歷來災難搶救、工程修復，乃至進行中的遷村大計，都將無可避免地惡耗社會成本。

如今，清境也正循著廬山的模式，開綠燈一路玩下去。

2014年3月31日經濟部公告「山崩與地滑地質敏感區（L0002南投縣-01）」。清境都市計畫區有六成土地位於敏感區範圍內，而違法民宿聚集的風景區，也大部分位於敏感區內。4月23日內政部區委會小組審議時，經濟部中央地質調查所與會代表特別強調，此公告不是預測，而是「核定版」，並說明清境地區已有地表變形與崩塌現象發生。這些發言不知能否警醒南投縣政府。

 

廬山溫泉成為一個災難的空間，筆者曾簡單歸納其造災四部曲，一是具有脆弱的環境本質，二為大量違法與超限的使用行為（累積災難能量），三是政府長期縱容不作為，甚至協助就地合法，最後則是老天爺臨門一腳。當人禍早已日積月累，天災（如地震、風雨）與人間苦難都只是自然而然罷了。

這四部曲，廬山已走完全程，清境則坐三望四。

筆者參與4月23日的審議，忽然憶起08年媒體朋友「下一個廬山在哪裡」之問，除了感慨這個不知悔改、無動於衷的政府，也憂嘆這個原地繞圈子、等待災難的社會。於是恍然大悟，原來下一個廬山，叫清境。

保護區生死書

台北市，地質環境敏感脆弱，卻人口滿載，早就是一個超級過度發展的城市。而保護區是為這個危險城市消災、減災、保全與維生的重要屏障。但是，這個城市的發展，卻鮮少深思保護區的價值與功能，反而只有一再地變更、減少保護區的思維，以及不斷增加建築規模與量體的開發行為。保護區的變更完全不可逆，奈何人的慾望需索無度，這就是災難的開端。

慈善謬行

1997年慈濟基金會購買台北市內湖區大湖公園北側保護區土地，並向台北市政府提出申請變更為醫療園區，做為興建兒童醫院之使用。1998年1月，北市府駁回其土地變更申請，同年底，大湖里民也公投反對興建醫院。

2005年1月，慈濟基金會再度提出土地變更申請，改為將該保護區變更為社會福利特定專用區，做為興建志工大樓使用，台北市政府配合辦理，於2005年3月31日公告都市計畫公開展覽，啟動土地變更行政程序。

慈濟保護區變更案，近十年來不斷送審，而台北市都市計畫委員會的審議過程，實在是可以採編出一本都市計畫教科書，做為都市計畫教育最成功、也是最徹底失敗的經典教材。

因為長期參與、觀察並紀錄本案的發展，筆者前前後後已書寫了11篇與本案相關的文章。

坦白的說，我曾對這個慈善團體有厚望。因此，2006年秋寫了《關於慈濟內湖基地案，給證嚴法師的一封信》，期盼慈善高層能夠正視問題，但是徒勞而無功。同年底再寫《恭喜了，人定勝天集團》，以及2012年《敬天畏地的背後》一文，皆直接挑戰宗教慈善團體之宗旨，並直指所說與所做大異其趣的謬行，因此，曾傳來慈善資本集團意圖提告之說，但實未有此舉。

2012年《慈濟人，請搶救慈濟》及2013年《誰該懺悔？》，則是誠心的請求慈善信眾不應一味盲從，反而必須回頭審視團體的初發心，讓保護區就是保護區，但是仍然有如石沈大海。保護區變更的浪頭，一波未息一波再起，且一波遠勝過一波。若此，強大的慈善力量吞噬保護區指日可待。

專業獻身

我也曾寄望都市計畫的專業者能扮演撥亂反正的角色。然而，在參與都市計畫委員會審議的過程中，卻發現台北市政府都市發展局，幾乎成為慈善團體的下屬開發單位，用盡各種方法誤導都市計畫委員，為土地變更護航。而都市計畫委員會的專案小組召集人，更是搖身一變成為宗教大護法。凡此，一而再、再而三地讓專業一敗塗地，讓我驚惶保護區的失守，真的指日可待。

於是，我只能揭露、再揭露。從2006年底的《很「恐怖」的市政府》，到2013年的《都市計畫現形記》，再到2014年《當都計委員變身宗教護法》與《集體失憶的專業：都計異形誕生記》，到底是哪些人、說了哪些話、開了什麼門、如何背棄專業、如何成為宗教政治的附庸，至少歷史與世代都不能遺忘，一旦災難來臨，檢調與司法更不能遺漏這些人所做的這些事。

每年颱風雨季來臨前，我都忐忑的祈願一切平寧，祈求的不是幸福，而是幸運。如此年復一年。

但是，當慈善事業成為土地變更與開發的保證書，當變更與開發成為台灣社會對待土地的大慈善。這樣的社會還能對天、地祈求些什麼呢？

我只能努力為土地書寫，這是台灣土地的生死書。而慈濟內湖保護區的死或生，但看未來一切因緣與際會。

集體失憶的專業：都計異形誕生記

慈濟內湖保護區變更為社會福利特定專用區案，在台北市都市計畫委員會專案小組的護航下（參見當都計委員變身宗教護法），2014年4月10日台北市都市計畫委員會召開第657次會議，進行審議。

但這場都市計畫審查，卻令人遺憾地再度上演一場宗教、政治與專業聯手，集體霸凌保護區的遊戲。握有政治權力、社會資源以及專業技術者，以慈善做為藉口，拿行政制度當作工具，伴著專業語彙的讚頌，創造出一個都市計畫的大異形，並且護送慈濟的變更行為，往前再推進一步。

筆者坐在旁聽席，觀賞與聆聽這場戲。眼見專業者集體的失憶，丟失、捨棄了應有的價值，而淪為開發者的工具，深深的受到這股黑暗力量的震撼。

專業者成為買辦

變更開發者雇用規劃專業者，於是專業者極盡可能地淡化、排除不利於變更的因素，甚至使用專業語言，將雇主的利益美化為公共利益，竭心盡力地為雇主而奮戰到底。因此，在會議中就出現很多「似是而非」的論調，讓人見證專業的沈淪。

慈濟基金會委託的工程顧問公司代表，會中不斷強調基地「現況」不佳，並且強調只要透過變更，就可以改善柏油路面與鐵皮屋的不良現況。這是惡質的將現況拿來當作變更的籌碼，用來要脅市府與委員，唯有變更一途，開發者才願意著手改善環境。其實，若真有心解決現況問題，只要立即依法處理，即可拆掉鐵皮屋、去除柏油路面，不僅現在就可以、且隨時都可以進行，完全不需要變更保護區。

顧問公司也提及基地是「被破壞的保護區」。意思是說，已被破壞了就沒有保護的需要，就可以變更無妨。事實則恰恰相反，慈濟基地這個被破壞的保護區，從未喪失其保護城市的價值，而是長期的遭受違法土地使用，致使其保護的功能嚴重的退化與劣化，也讓城市生活的危機暗藏其中。因此，這根本不是可以被變更的土地，而是更應該積極進行復育的地區。而顧問公司的說辭，也證實了慈濟基金會購買保護區的意圖，並不是為了復育與保護，而純粹是為了變更與大規模開發，這才是最令人感到欷噓的事。

顧問公司又列舉歷來的變更案，來證明保護區的變更「有先例」，並認為有例可循，變更就有正當性。事實上，有前例並不代表就是對的、就是可以的，如果前例是錯誤的，當然不應繼續錯下去。而倘若只要有前例，就具有正當性，那麼就沒有任何一個保護區的變更沒有正當性，且更可怕的是，慈濟基金會的變更案，正在創造一個嶄新的先例，一旦通過了，將使未來保護區的變更沒完沒了、後患無窮。

此外，顧問公司又提出該基地變更後，將興建3020 立方公尺的滯洪池，其滯洪量將「遠高於」納利颱風帶來的水量。這似乎是在告訴委員，開發單位很有良心，而當地居民的未來也安全無虞。但是，該基地原本就是一個集水谷地（溜地目），依據北市府都發局在2003年2月12日召開的「『內湖慈濟園區開發案』水土保持規劃審查會議」，時任台北市水利技師公會理事長李方中的審查意見指出，基地在過往未遭違法填平使用前「概估其滯洪功能應有4.5萬立方公尺」，此話證明過往該基地的違法填平，以及非法土地使用行為，絕對是大湖地區揮之不去的淹水夢魘之源。而慈濟基金會與顧問公司大肆吹噓的滯洪池，事實上滯洪量是「遠低於」該基地的原本滯洪能力。



過往的溜地，違法回填，如今進一步變更開發，這就是人定勝天（照片由大湖居民提供）

 

召集人扮演推手

主持二次專案小組審查並強力護航的召集人（辛晚教教授），仍是大會中的關鍵。其依然秉持堅定的支持立場與護航態度，除了再度重複專案小組時的發言之外，也試著為變更案再「點脂抹粉」。

筆者發言時提及「保護區的變更與否，並非取決於做了多少慈善事業，而應取決於都市政策、保護區的價值與功能，以及基地及其周圍的環境敏感性。但這些皆未在專案小組中被討論與釐清。」召集人並未回應筆者，但卻引用筆者之發言，並且直接告訴與會者，此一變更案即是考量台北市都市發展政策的結果。言下之意，就是保護區的變更（或者本案的變更）是台北市的都市政策？

筆者不確知，究竟是自己或是召集人，對台北市的保護區政策不夠瞭解。但很清楚地，2001年納利風災後，台北市政府勘驗、檢討後，對保護區的開發做出結論：

「保護區及山坡地的過度開發與利用，確實是坡地災害的主要原因，也是平地淹水的主要原因，…故強烈建議暫緩開發利用保護區及山坡地。」

更清楚的是，2002年台北市政府的「都市發展政策白皮書」中有：

「自然生態敏感區受到衝擊與破壞，是台北市在生態面所面臨的重要課題，……佔台北市一半以上面積的環境敏感地區（包括保護區、風景區、行水區），應予積極保育。」

而迄今，我們亦從未聽聞北市府曾經放棄積極保育保護區的政策承諾。

筆者亦憶及求學時期曾閱讀的《台北市綜合發展計畫2010》，其中對於自然環境與都市發展關係，有感人之理念與原則：

「一個都市必需靠其本身及其外圍的自然環境來支持才能存在。所以，毀去了看似蓁芒而無甚實質價值的山野林地，都市必然終將成為廢墟；若毀去了都市而留下山林野地，則都市終將再現生機。這是都市發展與其自然環境間的關係。」

又該計畫對於山坡地之開發潛力與限制，亦有經典的描述：

「…然因本市精華區為盆地區，其水資源、都市安全以及遊憩均需仰賴其周圍山坡地之維持在高自然度狀態，故於盆地區開發達於飽和之後，實不宜任都市化續山坡地擴延。」

《台北市綜合發展計畫2010》的總主持人（總顧問）正是辛晚教教授，不知其是否早已忘卻了當年對台北市自然環境的願與望。

市府獻身，異形誕生

慈濟保護區變更案能夠不斷送審、一路發展至今，是因為台北市政府都市發展局長期扮演重要的夥伴的角色，甚至像極了慈濟下屬的開發單位，不僅在審議過程用盡各種方式為變更說項，甚至提供各種不實的訊息誤導委員。但是，4月10日大會最後的決議，令人有更大的驚異，原來淪陷的不只是都發局，而是整個北市府。

當天會議，與會委員7人支持應納入內湖區通盤檢討，僅4位委員主張個案變更。但是主席（張金鶚副市長）卻做出一個別出心裁、獨創一格的結論。即是「一、市府即將辦理公開展覽內湖區通盤檢討案，本案慈濟基金會所提個案變更位於內湖區，基於地區整體發展考量，請市府納入內湖區通盤檢討案內進行檢討。二、本基地已歷經多次審議，在不違背內湖區之整體規劃與計畫檢討原則下，都市計畫委員會於後續審議時得以先行審議。」

這個結論，決議一是回歸體制的專業決定，但是決議二卻是一個扭曲專業的政治決定。北市府用政治綁架專業，創造出一個當破壞體制、護航特權的都市計畫異形。將法令依據有別的通盤檢討與個案變更混而一談，讓通盤檢討中還可以將個案抽離先行審議，開創一個既是通盤檢討又是個案變更的混血兒。而這樣的量身訂做，也讓慈濟基金會的變更案，可以假借納入通盤檢討為名，規避個案變更（為經濟發展需要）的法令疑義與環評的問題，實際上卻又可以個案先行審議、先行通過。

北市府的操作顯然是知法玩法、討好慈善團體。而面對這樣一個不負責任、製造問題的市府，實在令人沮喪、也讓人絕望。

 

2014年4月10日，筆者坐在旁聽席聆聽了一下午，看見堅持不放手的慈善宗教團體，也看見專業者集體失憶，或淪為買辦，或自願獻身，更看見握有權力的專業者用政治自我挾持。於是保護區成為禁臠，成為宗教政治的犧牲品。這是一場保護區的悲劇，也是都計專業的悲劇，因為筆者深知，真正能夠創造異形的，也只有異形本身。

公民的風景

三月，春雷驚蟄，眾生脫離蟄伏。許多人和我一樣，經歷了一場身、心的波動。

那天，他們衝進了立院，為了守護那些好不容易擁有的，以及那些好容易就會逝去的。隨後，我們也湧向了立院，為了守護那些堅毅的年輕身影，以及那些點燃的價值與堅持。接著，人民走進凱道，為了島嶼的命運、共同的未來，彼此守護。

我們想要合力推倒一道牆，卻發現我們也築起了一座牆，並且進一步深深觸及自我內在的牆。所以，立院內、外與周圍，有時是個迷宮。

時間許可，我就去立院現場。並沒有特別做什麼，除了偶爾串場，大多數時間席地聆聽，或者四處走動。有時點頭微笑，有時握手致意，有時擁抱打氣。每次闔眼都接近清晨，但是每次醒來卻都也以為是清晨。

我沒有迷途，那是因為現場有許多熟悉的朋友，總是站在前方，讓我看見。是這些熟識的面孔，成就這場風景。而基金會裡根政與中岳的投入，以及北辦的同仁和志工的協助，扮演了這場全民運動的重要基樁。我相信，我們都會因此而更熟穩。

清明過了，也就清明了，才發現這一切風景，只是成熟公民與深化民主的第一步。於是，我們還是得趕緊回到原來的位置，善盡原來的職責，繼續開創地球公民共同的風景。

感謝基金會同仁們努力不懈，感謝所有朋友們的襄助。地球公民通訊裡，盡是我們努力的風景。

 本文刊登於地球公民通訊第20期

核電世代

唸小學的時候，很不喜歡沒有道理、不明所以的記誦，每每考試都寫得殘缺不全，可是偏偏這些東西卻是一考再考，成為小小年紀的大大困擾。至今，印象中仍深刻的有二，第一個是「XX為XX之本」的青年守則，第二個則叫做十大建設。

十大建設裡面有一個每記必忘的「核能發電廠」，直到好久好久以後，不需記誦、不再困擾了，才知道原來那個簡稱為「核一廠」的第一核能發電廠，是在我4歲核准興建、5歲開始施工，11歲一號機反應爐開始發電，12歲二號機反應爐開始發電。而核二廠、核三廠也在我的國、高中的青春年代，一一完工與商轉。大學時期，則是見聞核四爭議的年代，而核四廠動工興建時，我已年過30歲。

這麼看，核電廠幾乎是與我相同年代誕生，並且一起成長、老化（包括核四廠，尚未運轉，卻早已老朽）。只是，從人生的中段開始，參與了反核、廢核的行旅，反對核電背後的利益結構與霸權暴政。應該可以這麼說「我是核電世代」。

事實上，台灣島上所有的公民，終其一生，都與核電有命運的交錯歷程。不管你對核電風險有感、無感，不論你支持或是反對、你年輕或衰老、你的顏色或藍或綠，你、我都無所遁逃，我們都是核電世代，核電的神話、風險與夢魘，將與我們同在。

4月27日下午，在廢核遊行的路上，我的6歲半孩子問我：「爸爸，你參加幾次反核遊行？」，我說：「沒有特別記幾次，應該有很多次。」他接著又問：「那我還沒有生出來，就有反核遊行了？」我楞了一下說是，但心裡有歉意。我想到兩個孩子曾經在家裡玩的遊戲，拉著反核旗用力的大喊「終結核一、核電歸零。終結核二、核電歸零。終結核三、核電歸零。終結核四、核電歸零。」原來，這不是遊戲，這是他們的人生。因為我們從沒讓核電歸零，所以，孩子成為廢核路上的夥伴，一代又一世代，這是我們共同的人生。

你、我共同的家--台灣，面積這麼小、人口這麼多、地體這麼脆弱，根本沒有條件發展核電。但就是因為沒有條件卻發展了，於是，我們得面對華爾街日報對核電廠風險評估的嚴重警告。於是，當權者必須用盡各種方法創造核電神話，例如乾淨、便宜，以及缺電、限電，完全展現出失能政府的腐敗樣。

一個負責的政府，面對7成以上的廢核民意，理應積極地提出一個沒有核電的能源政策與產業政策。但是，我們的政府，卻將核電當作唯一解、唯一方案，而且不斷地灌輸、要脅人民，台灣只有核電一途。

反核或廢核，其實是一種新的價值選擇，也是一種新的生活方式。但我們的政府，卻是堅守著舊思維，拒絕新價值。我們之所以成為核電世代，是因為我們有一個積極、熱切擁核的國家機器。也因此，廢核行動真要廢掉的，不只是核四、三、二、一，更是要廢掉這個政府的腦袋，甚至是要廢掉數十年如一日的老殘政權。這是一條公民的漫漫長路。

生命很輕、也很重，林義雄先生的禁食行動，是用生命的苦難來守護我們，我們沒有理由不站出來彼此守護。4月26日我在義光教會非常猶豫的留下幾個字「生命不是賭注，民主不容踐踏。你我無處可逃，全民奮起抗暴。」我想，這是核電世代的共同寫照。但我真的沒有想過，這一次，廢核可以離我們這麼近、卻又那麼遠。

不管禁食或進食，核電都依然是我們的共同命題。廢核的路，或長或短，沒有人知道。廢核的慈悲與智慧，何時俱足，還得練習再練習。只要不願意讓核電與人類共存亡，只要不願意孩子是核電世代，就要繼續戰鬥。

 

註：4/26在義光教會只寫下：生命不是賭注，你我無處可逃，全民奮起抗暴。後續思考，補上「民主不容踐踏」，才有完整字句。