看見永續治水的台灣

2006年通過的《水患治理特別條例》即將在年底落幕，當時一次到位編列的8年1160億元特別預算，在中央與地方政府竭心盡力下，也一次花費殆盡。於是，行政院又快速在今（2013）年11月14日通過《流域綜合治理特別條例（草案）》，編列6年6百億元特別預算，函請立法院審議。而此刻，立法院也正在玩著「特別」加碼的遊戲，朝野立委競相提出追加預算的版本（目前追加最高額度為840億元），並已迅速排入經濟委員會11月27日的審查議程。

台灣社會應先回頭檢視，8年1160億元的金錢遊戲，是怎麼玩法、是怎麼玩完的，才會知道該怎麼看待這場加碼中的6年6百億元老戲碼。

先射箭再畫靶

2005年5月18日，行政院（當時院長為謝長廷）函送《水患治理特別條例（草案）》至立法院審議，編列8年800億一次到位的治水預算，但「易淹水地區水患治理綱要計畫」則是在2005年7月5日，才由行政院核定（院臺經字第0940030206號函）。可見，這個治水政策，是先編列預算，再補上計畫。

行政院先擬定特別條例，並直接訂定預算供給額度（射箭），再通過經濟部（水利署）提出的實施計畫（畫靶），水利署再依據其中的推動（發錢）機制，讓地方政府提出需求來爭錢。這樣荒謬的治水政策規劃，足見當時主管機關（經濟部水利署）面對從天而降的治水大餅，會有多大的計畫壓力，也當然可以預見，壓力下倉促完成的治水政策，必然是一個空洞的、中央忙著分錢、地方忙著搶錢的計畫，其計畫目標就是「將錢用完」。

而面對治水大餅，立法院更是充分配合。在2006年1月13日三讀通過全文16 條的《水患治理特別條例》（1月27日總統華總一義字第09500012591 號令公布施行），並且擴大編列治水特別預算為1160億。附帶一提，同時立法院也三讀通過全文8條的《石門水庫及其集水區整治特別條例》（1月27日總統華總一義字第09500012581號令公布施行），編列特別預算6年250億元。總計2006年通過的治水特別預算是1410億元，真的是徹底一次到位的工程大方送。

於是，經濟部（水利署）依據加碼的《水患治理特別條例》，重新修正綱要計畫內容，再報由行政院（時任院長為蘇貞昌）於2006年5月3日核定，並修改計畫名稱為「易淹水地區水患治理計畫」。自此，「易淹水地區水患治理計畫」分三階段實施，第1階段是2006～2007年，第2階段為2008～2010年，第3階段是2011～2013年，計畫經費分別為309.65億、445億、405.35億。

「綜合治水」的糖衣

「易淹水地區水患治理計畫」以綜合治水做為計畫基本原則，但實際上卻是徹底的傳統工程治水。

所謂綜合治水，是以流域為單元的風險管理，除了傳統的排內水、阻外水以及防暴潮的工程之外，特別強調非工程的行政管理，包括與土地使用規劃與管制相配合，並進行相關法規的修改或制訂，以及資訊的公開與民眾的參與。

綜合治水凸顯幾件重要的事，一是從地方末端工程回歸中央流域治理，考驗中央主管機關（經濟部水利署）對流域掌握與政策統合的能力。二是將治水與國土使用的管理結合，透過土地使用的規劃與管制，讓人與水共存並遠離災難，因此，國土管理的中央主管機關（內政部營建署）應是治水的重要角色。三是落實公民的參與，讓治水成為真正的公共領域，讓當事人與相關團體的生活與經驗，能夠進入政策規劃過程，共同建構「水患」的認知與圖像，並且共同承擔風險的責任。

但是，事實並非如此。在行政院政治決定以及預算執行的壓力下，經濟部（水利署）的官僚與專家們主導整個計畫，讓民眾只能成為沒有意義的末端工程監督者，讓內政部（營建署）成為可有可無的雨水下水道工程管理部門，完全背離了綜合治水的基本精神。

更嚴重的是，經濟部（水利署）的整部「易淹水地區水患治理計畫」，並沒有全盤瞭解及掌握所有流域特性，也沒有針對不同流域、上中下游、城鄉進行問題分析，當然更沒有釐清各類型問題的結構與因果。

發錢、搶錢與花錢的工程

一旦計畫沒有依據不同類型的問題進行分析與診斷，當然就不能對症下藥、研擬不同的策略與方案，最終也只能回歸既花錢、又僅能短暫治標的工程手段。因此，沒有掌握流域、問題與策略的治水計畫，真正的重點只剩下推動機制，以及基本工程設計原則與標準，也就是由地方政府提出需求（要錢），再由中央組成專案小組審查（工程）並發錢，然後地方政府發包、施工，效率地把錢耗盡。

這樣的治水，內容很平常、工程很傳統，一點也不特別，卻是以特別條例編列特別預算。其真正「特別」之處，看來只有政治操作的手段而已。

總言之，「易淹水地區水患治理計畫」是以綜合治水做為時尚、華麗而虛假的口號，用來掩飾社會成本的噩耗，規避國土潰爛的癥結，並且安撫易傷、卻善忘的人心。1160億元最後的真實下落，是傳統的排水、海堤與疏浚、清淤工程。

這樣的「易淹水地區水患治理計畫」，顯然是中央失職、失責甚至失能，任由地方爭錢、搶錢，早就註定是一場失敗的爛仗。

特別無效

8年1160億元耗盡後，政府卻沒有告知台灣社會，為何沒有綜合治水？為何沒有流域治理？為何沒有非工程的管理？為何一次到位成為謊言？

政府更沒有檢討8年前的預期成效，當時所宣稱的「降低約500平方公里高淹水潛勢地區之水患問題、保護約250萬人免受水患威脅、每年減少約120億元以上之各項損失」達成了嗎？

今年8月底，輕度颱風康芮自台灣東方輕輕掠過，為何總計已耗去治水費用41.7％（484億元）的南部5縣市（雲林、嘉義、台南、高雄、屏東），會全面淹水、完全失去屏障、造成嚴重災損？

難道，以特別條例編列的特別預算，真正特別之處，是「無效」？

政治土石亂流

但是，新的特別條例與新的特別預算又來了，行政院（現任院長江宜樺）在11月14日通過《流域綜合治理特別條例（草案）》，編列6年6百億元治水特別預算。與8年前不同的是，以「國土防災」、「綜合治水」、「立體防洪」、「流域治理」的多彩糖衣包裹。預料，後續將在立法院皆大歡喜的審查下，加速也加碼通過。

只為了眼前的工程利益，永續的治水，卻是製造永續的水患，更留下永續的世代負債，這是台灣極度不清明政治下的必然現象。政客們深知社會盲目、炒短線的心態，樂得以工程施做讓民眾短暫心安。於是，國家被政客綁架，社會成本無窮盡地噩耗，從行政到立法機關、從中央到地方政府、從綠色到藍色政黨，一再重演，並且彼此護持、互相加碼。台灣社會可知，這才是土石亂流的真正源頭？

此時，應是台灣社會嚴肅面對治水議題的關鍵時刻了。我們認同不需對過往治水進行檢討就可以再新編預算嗎？我們同意再一個沒有計畫、先編預算，還競相加碼的治水費用嗎？我們認可又一個中央發錢、地方工程搶錢的治水爛仗嗎？我們還要接受這種一點也不特別的工程花費，卻以特別扭曲的政治操作、訂定特別條例、編列特別預算嗎？

記錄片「看見台灣」風靡全台，並獲得金馬獎的肯定。從片中獲得了溫暖、催出眼角晶瑩的廣大觀眾們，到底看到了什麼？真的看到了嗎？還是永遠只是做為一個會感動、會氣憤，卻毫無作為的觀眾？更重要的是，日前剛剛與齊柏林導演一起觀賞「看見台灣」的江宜樺院長，看得見這一切嗎？看得見自己嗎？

 

本文刊登於2013/11/27獨立評論＠天下

 

挾持專業、綁架委員的航空城計畫：給內政部都委會專家委員的公開信

委員您好：

「擬定桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫案」（簡稱桃園航空城計畫）的審議正在內政部都委會如火如荼的進行著，許多都計學者都知道本案問題重重，相信您應該也不例外。

身為都市計畫的後學，日前（14日）特別向學生請假，前往營建署參加內政部都委會第14次專案小組審查，並希望當面向您表達對本案的意見。惟當天會議，專案小組14位專家委員中，沒有一個人出席，本人深覺這樣的會議完全不具有正當性，向會議代理主席（營建署長許文龍）提出程序問題無效後，退席抗議。

因此，當天本人並未發言。僅能將原欲親自向您表達之意見，書寫如下。也藉此懇請您，嚴肅的面對本案不正義的程序與不合理的內容，並且審慎的審理本案。

為了通過，瘋狂審查

相信您很清楚，內政部（營建署）操控了本案審查的議事，透過議事的安排與設計，企圖快速且形式的完成審查。自9月24日上、下午接連兩次會議開始，到10月22日第6次會議，不到1個月的時間，離譜的為此個案召開6次會議。但這還不夠，從10月29日召開第7次會議，到11月14日的第14次會議，近半個月又連開8次。如果再加上已經預定的會議，11月19日與11月21日上、下午已分別安排第15～18次會議，這將是在3個星期內密集召開12次會議。這樣的議事安排，稱為「恐怖」與「瘋狂」實不為過。

這是飆速「跑程序」的審議方式，讓會議緊湊到會議紀錄根本來不及做，已召開的14次會議，僅完成5次會議紀錄。這也是設計了制度的障礙，讓會議頻繁到大部分委員無法出席，每次開會能參加的專家委員少之又少，依據已完成的第1～5次會議紀錄，親自出席的委員人數分別是9、3、2、2、3人。這更是制度設計的偏見，讓會議密集到民眾根本無法參與議事，刻意的排除了民眾在議事與資訊上最基本的「知的權利」。

請問委員，都委會議可以這樣開法嗎？這麼一個超級規模的都市計畫案，可以這樣速審嗎？這是為達目的、不擇手段的敷衍審查，這更是挾持專業、綁架委員的形式審查。您真的沒有感覺到嗎？您真的認為沒有問題嗎？都市計畫可以這樣玩嗎？

相信您應知情，本案行政院早已下令，務須在年底前完成審議。這是政治決定，讓可悲的文官，一再自我踐踏專業的良心，並藉著權力掌控議事，將專業委員當作背書的工具，甚至只是開發的保證書。台灣社會真的無法相信也不能接受，您可以臣服於這樣的議事安排，可以心安理得的缺席審議，可以任憑國家機器如此為所欲為。而如果您的確一點也不在乎，那麼都市計畫，還真的是一個令人悲哀、徹底虛偽的專業啊。

為了通過，限定議程

相信您也一定會對本案有這樣的疑問：台灣都市計畫嚴重供過於求，桃園縣都市計畫嚴重失控，在這樣的情況下，為什麼還要再新訂都市計畫？這麼大規模的都市計畫，為什麼不需先評估開發的合理性與正當性？為什麼不應先釐清其必要性與公益性？

也就是說，專案小組會議的審查，應先在氣候變遷、糧食危機、國土安全與都市發展的考量下，完整釐清本案的合理性與正當性，並且具體評估新訂都市計畫的必要性與公益性，乃至第三跑道的方案與選址的適宜性。如此，才能確定桃園航空城案是否必要，以及確定必要後應有的規模與開發限度。

在上述的前提下，這個新訂都市計畫案，才能進一步分項進行實質計畫內容的討論與審查。

但專案小組會議的議程早已被限定了。歷來的18次會議（包括接下來將完成的4次），都只限縮討論實質的計畫內容。這樣的議程設限，無疑地就是告訴委員，愛台12建設的御令無庸置疑，因此，航空城的合理、正當、必要、公益、適宜等，委員完全不用討論、不需釐清。

這樣的限定審議內容，就是讓委員在開發的前提下成為背書的工具，只能討論計畫的枝微末節，只能修飾計畫的片段內容。這樣的委員會，與顧問公司並沒有兩樣。身為委員的您，可以接受嗎？

專業應是幽暗中的光亮

請容我提醒您，委員不是無奈的制度受害者，真正受害的是那些身心煎熬、欲哭無淚的開發犧牲者。相反的，您是權力的掌握者，開會以及釐清核心問題，避免土地炒作、遏止浮濫開發，正是您的基本權利與義務。因此，要求公正、公開與民主的審議，本即是身為委員的您，應該據理力爭、捍衛到底的基本良知。

委員，您應該非常明瞭，台灣的都市計畫與土地炒作是你儂我儂的共生體，也因此，都市計畫總是踩著人民財產與生命的血路前進，讓流離失所、家破人亡的悲劇一再的發生。您，認為這樣對嗎？可以這樣嗎？

一週前，計畫區內呂老先生，用生命抗議航空城計畫。請原諒我必須不禮貌的問，這個將要徵收15000戶以及46000人家園的都市計畫案，要走掉幾個人您才會喊停？還要犧牲多少人您才肯阻止？或者，您早已決定，配合到底、不達目的、絕不停止？

都市計畫的教育，從未告訴學生，都市計畫是會有人犧牲生命的。當然，也從不曾讓學生看見，專業者是應該有風骨的，知識份子是應該有社會責任的。以上所言，也許會讓您有點不舒服，但不管您聽不聽得進去，這確實是都市計畫應該嚴肅面對的課題。

最後，請容我這個後學，鼓著餘勇、大膽的呼籲您，實踐專業的良知，不應被政治綁架，不要成為土地炒作的推土機，讓台灣社會看見專業的良心，看見幽暗政治中微微的光亮。

廖本全敬上

2013/11/18

一意護航的空城

長期以來，都市計畫與區段徵收一直被台灣社會當作土地開發與炒作的最好工具，但卻也成為許許多多安居樂業的善良百姓聞之色變的夢魘。近年來，這種充斥炒作暴利和體制暴力的野蠻遊戲，卻是變本加厲、越玩越大。

近日在內政部火熱審議的「擬定桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫案」（簡稱桃園航空城計畫），計畫面積4791公頃，是有史以來最為龐大的新訂都市計畫，其徵收面積達3707公頃，預定徵收15000戶以及46000人的家園。這個超級的區段徵收案，預料最終也將在土地炒作之後，成為歷來最大規模的空城。

黑心的計畫

桃園縣的都市計畫早已嚴重失控。在極化（過度與低度）的發展下，導致許多都市計畫區人口發展率極低，也造就了超過15萬戶的閒置住宅（住宅閒置率21％），在這樣的情況下，根本沒有新訂都市計畫的需求，更沒有大規模徵收的必要性。

但這個計畫，是馬英九總統在選舉時高呼的「愛台12建設」，又是地方政客與分肥利益集團覬覦已久的大肉，這才是開發真正的必要性。

於是，以增設第三跑道為由（虛假的名義），交通部圈地開發（炒作）蛋黃區（桃園航空城機場園區建設計畫），其後，桃園縣政府加碼圈地，開發（炒作）蛋白區（桃園航空城附近地區建設計畫）。不管蛋黃或蛋白，都已超出原來的第三跑道需求，這種所取遠大於所需的計畫與徵收，就是以剝削人民財產、搶奪人民家園，來圖利地方政客的黑心計畫。簡單的說，都市計畫是假的，土地炒作是真的，而更真實的其實是：邪惡、貪婪與黑心。

瘋狂的審議

所有的計畫都必須遵循公正、公開與民主的審議程序。但桃園航空城計畫是由內政部（營建署城鄉分署）負責規劃，又是由內政部都市計畫委員會（簡稱都委會）負責審議，內政部既是球員又是裁判。於是，內政部藉由議事的安排與操控，「瘋狂的」召開都市計畫委員會專案小組會議，其目的並非為了審議，而是為了快速的「跑完程序」，為高層的政治決定達成目標。

日前（11月5日）行政院副院長毛治國指示「加速推動（航空城），務依都委會專案小組審查意見儘速補充修正計畫，俾以期在本（102）年底前完成都市計畫審議工作。」這就是政治決定，補充修正計畫都是虛假的形式，行政院真正的要求就是「年底前完成都市計畫審議工作」。事實上，這個指示老早就已下達內政部，「年底通過」成為內政部唯一且明確的目標。

於是，行政程序與行為被扭曲了。於是，內政部都委會很忙，忙著配合政治的決定，忙著召開充滿不正義的會議。

9月24日內政部都委會連續召開兩次專案小組會議（第1、2次），開啟了緊湊審議程序的幕簾，至10月22日召開第6次會議，1個月內連開6次會議，創下內政部都委會飆速審議的記錄。但這還不夠密集，記錄還會被創新。從10月29日第7次會議，到11月14日召開第14次會議，半個月連開8次會。這還不夠，11月14日又已預告，11月19日及21日上、下午將分別召開15～18次會議。這種瘋狂的審議行為，目標其實很單純，就是「完成審議」。

都委會很忙（盲）

於是，內政部都委會很忙，忙著安排（這其實是一種「設計」）一次又一次的議程。忙到根本來不及完成會議紀錄（截至11月14日為止，僅完成5次會議紀錄），忙到委員根本沒有時間參與會議（依據會議紀錄，總計17名委員，第1次會議9人出席，其餘2～5次會議，出席委員含主持人皆僅2～3人），忙到忘了通知土地所有權人參與（其實是拒絕參與，所以根本不用告知），忙到根本已經喪失委員會的功能，而成為中央（內政部、交通部）與地方（桃園縣政府）串謀的場所。

 

為了「完成審議」的目標，內政部都委會也很盲。盲到漠視人權、民主與公義的價值，盲到背離都市計畫的根本精神，盲到讓委員的權利與責任喪失，也盲到讓土地所有權人與公民的基本人權完全淪喪。這就是制度暴力。

保障基本人權，是民主社會裡國家機器正當性的來源。而人民對於土地基本權利（家園、居住、工作、生存等）的要求，以及參與的權利與反對的權利，都只是民主社會裡人民最基本的權利。因此，任何公共政策的決策過程，都應有公平的參與權利，以及反對佔領土地、剝削人民的權利。

桃園航空城讓內政部都委會現出原形，這根本不是專業的審查，而是政治的附庸。這，還能稱做「內政部都市計畫委員會」嗎？

當制度失能，無法規範土地炒作、不能約束浮濫徵收，於是，悲劇就不斷的發生。從大埔朱阿嬤、張森文先生，到桃園航空城的呂老先生，他們都不是第一人，也不會是最後一人。浮濫的圈地徵收一日不止，貪婪的土地炒作一日不停，人間悲劇不會止息。

玩很大的桃園航空城，恐怕必須整個社會一起站出來才能喊停。而您，可願意？

 

本文登於2013/11/16獨立評論＠天下