2008年辛樂克（SINLAKU）強颱重創台灣，筆者寫了「劇名：2008台灣枉死國」一文，認為從台灣近二十年的災變來看，「災難」根本是一齣戲，劇本相同，只是不同時間、不同空間，由不同人上演，且越演越悲哀。災難常態化下，永續救災、永續工程的戲碼不斷，而政府與社會充斥埋怨、怪罪、找元兇的諉過心態，最恐怖的是，戲一謝幕，曲終人散，彷若船過水無痕，什麼都沒發生過。這樣的社會，就只好等待下一場災難。
病兆與病因
台灣的「災難常態化」是結果，有三大病兆（現象）：1.國在山河破:山崩、水患、土石流一再昭告，台灣山林國土的崩解以及水土環境的失衡，顯然這座島嶼正走在「反環境、反生態」的道路。2.社會成本噩耗:大量（人力與物力）資源投注救災、救濟、補助，大筆資金不斷投入修橋造路、工程復建、治山治水，反覆的工程加碼、水泥療傷、阻擋土石、疏浚清淤，重新再製造（或累積）下次風災更大的災難能量，這是典型「不經濟」、「反經濟」的社會。3.社會弱勢受威脅：河川水系上游及下游的社會弱勢（原住民、農民、漁民）成為主要受害者，並且經過災難將他們推向社會更邊緣，這樣的社會顯然「不公義」。
當一個國家社會走向摧毀環境、反經濟與不公義之途，顯然並非永續的社會，而是如同一隻生吞自己尾巴的蛇一般，邁向沒有明天的亡國之途。病因何在？
地質、地形、地震、颱風等因素造就脆弱的先天地體本質（無機環境）；外加文明開發的長期挑戰，百年來的山林開發，從伐木、開路、農業、遊憩，濫墾、濫伐、濫建系列蔓延開展，向天爭地、搶地，瓦解天然養育及防護的維生生態系統，摧毀自然的水文調節機制與水土保持功能；而921大震讓脆弱地體更加殘破、碎裂，以上是為三大內憂。此外，全球環境變遷的氣候極端化形成嚴重外患。內憂外患、人禍天災，天人合一加劇災難的力道。事實上，老天爺只是自然而然的颳風下雨，至於一發不可收拾實乃人類自作孽。
簡單的說，台灣這個生命體先天體質不好，且從來不善待自己，更不斷挑戰、噩耗自己，造成一身儡弱，921大病一場，更使原本敏感、脆弱的體質殘破、衰敗加劇。更恐怖的是，外在所處環境（氣候變遷）極其惡劣，充斥病毒、病媒，隨時可能引爆疫情，致病、致命。這樣的一個生命體，燈枯油盡，病痛傷殘成為常態，如果你是醫生，如何解救？
這個世代或未來幾個世代，已不可能無災，只能力求避難、無難。但這一代的台灣社會應當肩負起對土地、對未來世代的救贖之道，根本在於：1.嚴格落實國土規劃。2.積極推動國土復育。國土規劃是對今後「未來」國家土地利用、保育的管理與規範，而國土復育則是將「過往」所爭、所搶之地還諸於天，透過自然復育重建山、林、水、土的保安、保命機制。
國土規劃之應然與實然
真正永續的國土規劃應可分為三個層面：
首先，是基於對土地環境資源的全面調查與資料庫建立，並透過科學分析全盤瞭解國土本質與環境特徵。
其次，對國土進行總定位與總分類，依據國土環境本質劃出「不可發展地區」，這些地區因特定重要目的（如脆弱危險、保護保安、生態完整、糧食生產、文化承續等）而不容挑戰、不可侵犯，且必須嚴格禁止任何開發行為，即是環境敏感地區或國土保育地區。
第三，不可發展區之外的「可發展地區」再依其環境特色與限制，進一步詳細分區，並依各分區之環境特質與限制（容受力）分別訂定開發利用、防災與監測之管理計畫。
台灣不是沒有國土規劃，現行的國土計畫架構由上而下分別是，最上位的國土綜合開發計畫、指導性的區域計畫、實質的縣市綜合發展計畫，以及最基層的都市計畫、非都市土地等。雖然國土綜合開發計畫與縣市綜合發展計畫尚非法定計畫，但確實有一套國土計畫體系與運作機制。但是，這一套國土計畫體系與運作機制為何仍讓台灣國土潰爛至此？問題在於「落實」，原本該有「作為」落實執行，但因權力的野蠻遊戲而「不作為」或「無法作為」。
野蠻遊戲的規則是「有權力的、敢的拿去吃」。長期以來，「可發展地區」遭受超限（環境容受力）的土地利用，溫泉地區的發展即是一例，大規模、大量體的土地利用行為，蔓延的發展型態與都市無異，過度超限的發展無止盡的蠶食可發展地區之後，再透過政經權力關係進行就地合法。
更醜陋的是，政府與企業財團的重大開發案不斷挑戰「不可發展地區」，由最有權力的把關者（政府）以重大建設之名直接開門鯨吞，中科四期（二林園區）的開發正是經典惡例，硬生生的將一個高耗水、高耗能、高污染的高科技生產事業設於台灣中部重要農業生產區的核心地帶，也是水資源匱乏以及地層下陷地區，並且透過內政部區域計畫委員會審議，將土地由特定農業區、一般農業區、特定專用區、鄉村區等變更為工業區。
在台灣，所謂的國土規劃、國土大計，仍然只是經濟奇蹟的犧牲品罷了。但可笑的是，這個經濟體似乎也創造不了什麼奇蹟了，國土大計卻持續犧牲「小」我。
國土計畫法（草案）之疑
莫拉克災後，政府將國土計畫法（草案）當作萬靈丹，並宣稱納入國土復育的精神與內涵，成為立法院本會期的優先法案。
國土計畫法（草案）是規劃體制的重大變革，新的體制將國土計畫架構分為1.全國國土計畫；2.特定區計畫與都會區域計畫；3.直轄市、縣（市）國土計畫，並劃分國土功能為國土保育地區（含國家公園）、農業發展地區、城鄉發展地區（含都市計畫）、海洋資源地區等四大分區。
國土計畫法（草案）的新國土計畫架構應細緻的討論與處理以下幾個重大議題，否則僅是開創一個新體制，也創造更多計畫提供搶食，對國土大計毫無助益。
一、政策體制對問題的回應
新的體制必須能夠回應（或解決）現有體制所面臨的問題才有意義。依據法案總說明，將「現階段國土規劃所面臨問題」分為規劃面、開發面、管理面等三個面向，但新的國土計畫體制其實只能回應「規劃面向」所提凸顯海洋國家特色、土地整體規劃使用、秩序發展城鄉地區等問題，對於「開發面」的落實國土保育與保安以及確保完整農業生產環境，乃至於「管理面」的整合水、土、林業務，以及國土計畫指導部門計畫等問題，並未超越現行體制，也就是現在的問題，未來仍會繼續存在，仍然無法解決。如此，只是創造一個新的體制，徒增新舊體制整合的困境，對實質問題沒有助益。
二、不可發展地區的開門
「落實國土保育與保安」在以下幾個開門機制下，所有的問題依然存在：
1、雖然草案第6條國土規劃之基本原則明訂：「國土保育地區應以保育及保安為最高指導原則，並限制開發使用」，但過往的野蠻遊戲創造了許多的「例外」，讓例外可以輕而易舉的挑戰原則，未來是否仍縱容「例外」。
2、草案第19條：「政府為興辦重大公共設施或公用事業計畫」，得適時檢討變更國土計畫，政府仍將成為開大門的最大權力者。
3、開發許可應在國土功能分區下進行（在可開發的地方才能申請開發許可），但草案第33條「依國土計畫劃設得申請開發許可區位以外之國土保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區及海洋資源地區，禁止開發。」讓開發許可凌駕國土功能分區，完全扭曲國土功能分區的意義。
三、農業發展地區的危機
草案第4條將「農業發展地區之劃設」以及「涉及變更農業發展地區分級之開發許可、許可變更及廢止之審議」劃歸為直轄市、縣(市)主管機關辦理事項，不僅凸顯中央主管機關的無能與失職，將重要生產敏感地區的主、次要農地交由地方政府劃設與變更，將使農業發展區淪為未來的「地倉」（農村繼糧倉、人倉後成為都市地倉）。
以苗栗後龍科技園區開發案為例，苗栗縣政府完全不顧當地是「物理條件佳、生產力高」的特定農業區，以及自然環境最佳的稻米及其他作物的高適宜地區（苗栗縣農地資源空間規劃，2006），更無視於當地農村生產環境之優、生態之豐，以及農村社會文化的承繼與延續，企圖強硬徵收開發（本案目前正進行環評與土地使用變更）。倘草案通過，則進一步賦予縣府劃設與變更農地的合法性，將「確保完整農業生產環境」完整的被科學園區吞噬，讓一切歸零，讓社區的農業完全消失。
四、中央主管機關的弱化
草案第21條：「中央目的事業主管機關興辦部門計畫與國土計畫所定部門綱要計畫，執行確有困難時，或二以上中央目的事業主管機關依第十五條第一項第三款所擬訂之特定區域計畫產生競合時，應報由中央主管機關協調；協調不成時，得報請行政院決定之。」
國土計畫法之中央主管機關（內政部）之層級實無法掌管國土計畫，當中央目的事業主管機關提出水庫興建（經濟部）、高速公路建設（交通部）、科學園區（國科會）與工業區（經濟部）開發時，國土計畫法之中央主管機關（內政部）不僅完全無法嚴守國土功能定位，亦不可能進行協調，且最終將會在行政院以「重要經濟建設」或「愛台建設」之名犧牲。
五、模糊的國土復育
國土規劃與國土復育原是二件事，但硬將其混為一談，讓國土復育完全無足輕重。
草案第6條：「對環境劣化地區應逐漸復育其生態機能。」但什麼是劣化地區、有哪些類型、哪些區域、與國土功能分區的關係是什麼，完全不清楚。故僅能在第24條中簡單規範：「環境劣化地區應擬訂復育計畫，加以推動執行。必要時，得禁止開發、使用、限制居住或強制遷居。…前項限制居住或強制遷居及安置計畫所需土地，得依法辦理徵收或撥用。」
顯見政府並未審慎思考國土為何要復育、哪些地區需要復育、如何復育、相關的配套、措施、計畫如何配合。這樣的國土復育等同「沒有」。
六、公民參與的不足
現有國土規劃體制的公民參與廣受指責，但國土計畫法（草案）並未有新的突破，仍只是象徵性的參與。
草案第6條：「國土規劃應力求民眾參與多元化及資訊公開化。」此外，第16條：「國土計畫之擬訂，應邀集學者、專家、民間團體等舉辦座談會或其他適當方法廣詢意見，並作成紀錄，作為擬訂計畫之參考。」
公民參與不應只是「力求」、「座談會」、「擬訂計畫之參考」。特別在新的國土計畫體制中賦予地方政府更多權力之下，更應在國土計畫法中制定具體的公民參與程序與方式，包括議事與資訊的公開，以及依法辦理聽證等，作為未來各層級國土計畫擬定之依據。
法奈何？
本文僅提出國土計畫法（草案）之問題，至於應該如何修正，建議應透過更廣泛的參與及多元的討論，再透過立法的過程嚴謹的增刪，才能讓此國土大計有意義與價值。
但是，筆者研判，國土計畫法（草案）在立法院將步入二個可能的死胡同。第一，執政黨強勢操作並動員通過，那麼未來國土之亂象可以預見。第二，與過往國土綜合計畫法（草案）一樣被擱置，原因很簡單，開發的力量絕不樂見一道關卡橫陳於前（就算可以輕易被搬開）。二者，不僅原地踏步，更且讓國土繼續向下淪陷，皆非台灣之福。
看守台灣11（4），2009
